区域公共管理的行政生态分析

骆　勇　赵军锋

摘要：行政环境是社会圈中与行政系统有关的各种条件的总和，就一国而言，它包括自然地理环境、经济环境、政治环境、文化环境、社会环境等。行政环境的变化会引起行政系统变革，传统的“行政区行政”模式已渐趋表现出不能适应行政环境的新变化，但目前区域公共管理的建构又不能脱离传统的“行政区行政”，实现区域公共管理需要借助于“行政区行政”的推力和跨行政区间的协调与合作的合力，共同作用才能完成。

关键词：行政环境；行政系统；行政区行政；区域公共管理

中图分类号：C93文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0016-03

一、问题缘起和观点述评

随着全球化的推进和我国市场经济的不断发展，“行政区经济”模式的弊端逐渐显现，主要表现在：企业竞争中渗透着强烈的地方政府行为、生产要素的跨行政区流动受阻、行政区边界衰竭等。这与市场经济的基本精神、经济全球化和区域一体化的发展趋势相冲突，成为我国经济持续协调发展的障碍。如何协调冲突、跨越障碍，实现新的公共治理范式的转变，已成为理论界关注的焦点。目前，理论界主要有三种代表性的观点：一种观点认为，在经济全球化和区域一体化的国际背景下，由于市场化、工业化、城市化和现代化的推进，区域性公共问题逐步滋生，由此引发新型的治理形态——区域公共管理(陈瑞莲，2003)，(金太军，2006)。另一种观点认为，我国区域一体化遭遇到行政区划的阻碍，根本原因不在于行政区划本身而在于政府职能转变滞后于市场经济发展的要求，因此需要转变政府职能，提出了“复合行政”的理念(王健。2004)。还有一种观点认为，我国在从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济一体化与行政区域的冲突表现为行政区和经济区的不一致，因此，从行政区与经济区关系视角出发，主张通过行政区划调整，使行政区与经济区一致(刘君德，1996)，(侯景新，2006)。通过以上的介绍，可以发现：目前，我国的行政区划已经成为发展社会主义市场经济和区域一体化的障碍。这一点已经成为学界的共识，只是在如何扫除障碍的路径选择上存在分歧。

路径的选择取决于现实基础、所处环境、社会需求和发展趋势。行政区划中各级地方政府作为相对独立完整的行政系统，与行政环境之间存在互动关系。行政环境的变化，会影响行政系统的性质、结构和行为方式。不同的行政环境，行政系统解决社会公共问题，管理社会公共事务的方式迥然有别。本文用行政生态分析的方法，以多角度、多方位的多维坐标认识行政环境，分析行政需求，对比“行政区行政”的优劣，探究经济全球化和区域一体化背景下，我国行政改革的趋势。

二、分析方法和分析思路

行政生态分析是将生态学的理论和方法运用到行政领域，通过分析行政环境与行政系统之间的物质循环和能量循环，寻求行政环境和行政系统之间的动态平衡。行政改革是行政系统与行政环境实现动态平衡的过程，行政发展是行政系统与行政环境实现动态平衡的结果。现代社会瞬息万变，行政环境的变化一日千里。封闭式的行政系统已经不能适应现代社会发展的要求，开放式的行政系统通过与行政环境的物质循环和能量循环，实现自身的调节与再生，不但促进行政发展也实现了社会进步。

任何一个行政系统都处在一定的社会圈之中，行政环境是社会圈中与行政系统有关的各种条件之和。就一国而言，根据内容的不同可以分为自然地理环境、经济环境、政治环境、社会环境、文化环境等。社会圈的变化会产生新的社会需求，新的社会需求不能也不必全部转化为行政需求，因为有些社会需求可以通过市场机制和社会机制实现满足。市场和社会不能满足的社会需求中，也只有符合一定社会原则、政治制度、价值观念要求的，才能转化为行政需求。行政需求通过各种途径进入行政系统，比如咨询、协商、编入、行政委托等(王沪宁，1989)。行政系统通过自身的调节与创新，经过行政转换、行政推动、行政控制，改变既存的行政系统及其行为方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统更好地满足行政需求，实现与行政环境的动态平衡，推动行政发展。

通过以上分析，我们的思路可归纳如下：

行政环境→行政需求→行政系统→行政改革→行政发展

就整体而言，各要素之间呈双向互动关系；就一个循环阶段而言，主要呈现一种以行政环境为起点的单向流动关系。文中，我们分析行政循环的一个片断，即一个时间阶段内行政环境的变化如何影响行政系统发展趋势。

在这一循环中，需要注意三个问题：

一是并非所有的社会环境都可称为行政环境，只有与行政系统发生联系的环境才能称为行政环境；

二是并非所有的社会需求都能转变为行政需求，只有需要政府解决又符合相关原则的社会需求才能转变为行政需求；

三是并非行政系统的所有部分都不能满足新的行政需求，只有行政系统的个别部分需要调节与变革。

文章中重点分析(1)行政环境的变化，以及由此产生的行政需求；(2)行政系统中滞后的部分；(3)行政系统发展的趋势与方向。

三、行政环境与行政改革

行政环境是指与行政系统发生联系的所有条件的总和，就一国而言，它包括自然地理环境、经济环境、政治环境、社会环境、文化环境等。这些因素在一定条件下都会产生新的行政需求，引起行政系统的变革。

1、自然地理环境。行政系统的自然地理环境指作用于行政系统的一个国家内的自然环境、地理位置和空间结构的总和。自然地理环境会限制执政能力、影响执政理念，对政策制定也有一定影响。自然地理环境恶劣的地区，如沙漠、高寒地带，基本不适宜人类居住，更不适合从事经济、政治活动了。自然地理环境的变化也会影响执政理念。比如随着自然环境的不断恶化和能源的危机，国家开始实施可持续发展战略。自然地理环境还会影响政策制定。我国的东部沿海省份和中西部内陆地区的经济政策和人口政策就存在很大差异。

改革开放以来，由于我国东西部地区自然地理环境的差异和政策的倾斜，东部沿海省份相对发达，中西部内陆地区相对落后的区域发展格局已经形成。这种区域格局不利于我国经济的均衡发展、社会的公平和谐。我国幅员辽阔。各省区之间甚至一省的各地市之间，自然地理环境也存在较大差异。这是我国区域发展的条件，也是区域合作的基础。区域的地理位置和空间结构的相对比较优势，对资本、技术、市场有更强的吸引力，也是生产、销售、运输等具有竞争力的基础。不同省份的区位优势不同、资源储藏不同，这是实现区域合作的自然基础。但是由于各省区之间的自我利益冲动、行政壁垒和计划体制下“全能经济”的思想作祟，实现各区域(省份)自然地理环境的共同开发和区域(省份)之间的互利合作，存在很大的障碍。

2、经济环境。行政系统的经济环境是指作用于行政系统的经济制度、经济体制、经济状况和经济组织的总和。经济环境是影响行政系统的基础性要素，制约着行政系统的发展。经济环境决定价值的生

产，行政系统影响社会价值的分配。分配社会性价值是行政系统维持与经济环境动态平衡的一种手段。经济环境向行政系统提出种种需求，要求行政系统运用社会性价值分配来满足，这是二者间的一种能量交换关系，并且这种能量交换关系决定着二者的动态平衡关系。目前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中，市场主体——企业——仍受到政府(特别是地方政府)干预；自由竞争市场受到垄断市场的挤压，行业、部门、地方割据愈演愈烈，地域上表现为地方政府垄断市场的特征；我国市场发育不平衡，消费品市场初具规模，生产要素市场滞后，同时，市场发育水平还存在空间上的差异，东部沿海省份的市场体系发育水平较高，中西部内陆地区市场发育水平较低。通过上面的分析，可以发现：我国行政系统干预价值生产，在社会性价值分配环节注重效率忽视公平，加剧了贫富差距和地区差距，偏离了经济环境与行政系统的均衡状态，催生了许多新型社会公共问题，比如贫富差距和地区差距、行政区划和区域协调、企业发展和政府垄断等。

3、政治环境。行政系统的政治环境是指作用于行政系统的国家政治制度及其发展状况和思想意识形态。政治环境对行政系统有着直接的影响。行政系统是政治系统不可分割的组成部分，很多情况下，它只是政治系统的一个次级系统。政治环境发生变化必然直接引起行政系统的变革。

在经济体制改革的推动下，政治体制改革也有新的发展，行政系统的政治环境有了新的变化。国家的领导制度和干部制度逐步完善，特别是国家公务员制度的实行，促进了行政系统的新陈代谢功能，增强了行政系统的活力；社会主义民主不断发展，尤其是基层民主政治的发展，加强了行政系统与基层组织之间的信息交流和沟通协调，提高了行政系统的开放程度。政治体制改革的良好发展，为行政系统的变革提供了有效的动力。

党的执政理念的转变，党的领导体制和领导方式的完善，为行政系统的变革提供了良好的政治环境。共产党作为执政党，长期以来形成这样一种观念：共产党既然是领导核心，就应该直接管理一切国家事务。在党的一元化领导思想的指导下，党管了许多不该管、管不了、管不好的事，忽视了党自身的建设，削弱了党的领导水平。解决党如何领导，如何善于领导的问题，首先要实行党政分开(邓小平，1987)。党的领导是政治领导和思想领导，是把握国家的路线、方针、政策，具体的经济事务、政治事务、社会事务有市场、政府、社会来操作执行。党的建设卓有成效，共产党的执政能力不断提高，监督体系日益完善。

4、社会环境。行政系统的社会环境是指作用于行政系统的社会、科技、人口、民族、宗教等方面的总和。目前，我国社会呈现阶层化、碎片化的趋势，这种阶层分化不仅体现在客观的社会经济地位方面，同时也逐步显现在价值态度方面。这种内化于心的社会阶层分化意识，会造成社会的殊离感加强、社会预期值下降、社会群体的自我认同感减弱，这会激化各阶层的冲突倾向和冲突意识。不同的阶层代表不同的利益，有着不同的政治要求。一些阶层要求进入国家政治系统，参与国家政治生活；一些阶层要求社会公平与社会福利。如何满足不同阶层的要求，协调不同阶层的矛盾，成为行政系统与社会环境之间形成动态平衡的关键。

5、文化环境。行政系统的文化环境是指作用于行政系统的文化与教育方面的总和，包括价值观念、道德标准、社会风尚、国民素质、地域文化等。

我国幅员辽阔，不同的行政区域表现为不同的行政文化特征，如山东的齐鲁文化、苏浙的吴越文化、四川的巴蜀文化以及范围更小的种种区域性文化等。它们在人们的心中形成了一种强烈的地域认同，渗透进人们的日常行为规范，形成一种不易改变的社会认同和社会文化现象。这些地域文化对行政系统的变革、行政系统间的协调产生重大影响，区域间的治理必须考虑地域文化的影响。

我国有着两千多年的封建史，封建文化、封建传统对于我国的社会生活特别是行政系统有着重大影响。建国后，我国又长期忽视社会主义的民主与法制建设，“官本位”、“家长制”、“等级制”等封建思想残余渗透在行政系统的组织形态、结构设计中，这种文化氛围不利于行政系统的变革与发展。随着义务教育的普及、大学的扩招、基层民主的发展，对封建思想残余形成了一定程度的制约，但毕竟有限。行政系统的发展不仅仅指组织、制度、职能的变革，还应包括行政文化的进步。

通过对行政环境的分析，可以发现：(1)行政系统所处的行政环境发生了质的变化；(2)行政环境的变化衍生出一系列的社会公共问题，比如：环境保护、能源消耗；公平竞争、贫富差距、社会稳定等等。如何有效的解决这些问题，即是行政环境对行政系统的期望也构成了行政系统自身的压力。这些期望和压力在跨区域合作与统一秩序建构时即表现为区域公共管理的行政需求；(3)行政系统为了满足新的行政需求，需要进行一系列的变革。而这一系列的变革又不能脱离现有的行政环境，只能遵循于一种渐进式的改革模式。

四、行政改革浪潮下的行政区划与区域公共管理

“自有国家以及衍生于国家之上的行政区域划分以来的几千年，政府对社会公共事务的治理-，实际上遵循的是行政区划的刚性切割模式，由此衍生出一种闭合式的‘行政区行政的政府治理形态。”现有的分省份“行政区行政”既是区域公共管理的障碍，又是区域公共管理的基础。于是在区域公共管理浪潮下，学界普遍认为，应该拆除现有的“行政区行政”方式，实行行政区域重新区划，分割西部地域过大省份，整合中部资源型省份，重新调整东部经济发达省份，以更快的实现区域经济一体化，区域公共管理协同化。就其原因而言，首先，从行政发展来看，“行政区行政”是在相对封闭的农业社会和工业社会的背景下，适应民族国家专制统治的需要而建立的“金字塔式”的等级秩序。这种行政模式基本上满足了传统社会解决社会公共事务的需要，但是工业化、城市化。全球化推进中的现代社会，滋生了大量的区域公共问题，“行政区行政”模式已经无力解决这些新型问题。其次，从经济发展来看，基于一定行政区划基础上的“行政区经济”制约区域的合理生产布局，制约生产要素的合理流动，制约区域统一市场的发展，使行政区经济产业趋同，造成行政区经济的地方封锁与地区垄断。再次，从社会发展来看，“行政区行政”强调单一的权威中心，僵化的官僚体制维持简单的命令服从关系，严重窒息了社会生存空间和其他社会主体的积极性。

通过分析，可以清楚地发现：行政环境的变化要求行政系统的变革；行政系统的传统治理形态——“行政区行政”模式已经不能适应行政环境的变化。因此，行政系统的变革，区域公共管理的实现应先从变革“行政区行政”开始。而变革“行政区行政”，实现区域公共管理的合作又必然由于我国省份太多，地区差异显著，省份相互间由于所属面积、资源拥有量、人才储备、经济发展程度的不同，需要去重新寻求一种新的方式以解决现有差异，从而为实现区域合作提供对等的

基础—即重新实行行政区划。

五、小结：借助行政区行政推动区域公共管理的实现

从行政环境的角度而言，改革开放三十年来，行政环境确实变化了，经济发达了，东部富起来了，中部也渐趋要崛起了，西部发展经济的呼声也越来越高了，于是在整个中国经济发展呈现出的三个阶梯发展圈层中要求实现区域变革实现区域合作的呼声越来越高，而目前来看，东部地区的富足集中了全国绝大多数的人才，汲取了西部绝大多数资源，东部越来越富西部越来越穷，东西差距越拉越大，与此同时东部中部地区省份与省份间，省份内部城市与城市间差距也呈现出发展的不均衡态势，地区间经济的发展与资源的利用呈现出反复的博弈状态。在这种形势下，行政区域重新规划，如何重新分割整合实现资源，人才，经济发展总量等最优化问题的呼声越来越高。仿佛行政区域重新规划了，省份间资源重新分配了。就能实现区域间公共管理领域的合作，就能解决目前东中西部发展的不均衡态势。

公共管理领域区域间的合作，资源的整合利用并不意味着必须要进行行政区划的重新调整。首先，区域的界限是永远存在的。扩大或划小行政区域，只是行政区域空间结构的简单整合，不会对行政系统的治理形态产生质的影响，“行政区行政”、“行政区经济”现象仍会出现。其次，行政区划调整需要巨额的成本，甚至会影响国家的政治统治、社会管理、经济发展以及行政管理方式的变化。最后，行政区域的重新规划，省份的分割合并会打破目前的经济发展态势，破坏目前的经济发展秩序以及强劲的经济发展势头。

另一方面，可以看出进行行政区划调整的本质是将行政区域之间的问题内部化、细小化，减少行政区域之间的交易成本。然而，随着近年来西方新公共管理领域治理理念的不断变革，治理方式的不断转化，区域公共管理治理理念和方式的不断创新，同样可以为我们提供了一个可以借鉴的方式——通过区域公共管理实现，借助于“行政区行政”去实现区域间的合作与资源的整合利用，而不一定非要进行行政区划的重新调整才能达到这个目的。

通过区域合作与区域协调，使行政区域之间的交易内部化，不但可以节约交易费用，而且可以有效地解决“地方性公共物品”的溢出效应。区域公共管理是行政系统改革的趋势，但区域公共管理的实现并不意味着废除现存的“行政区行政”这一传统治理方式去实现行政区域重新变革。“行政区行政”作为沿袭了几千年的政府治理形态，不能完全抛弃或忽视它的存在，因为它还是行政系统变革和完善的现实基础。我国自古就有“大一统”和政府主导的传统。政府权力的强劲性和渗透性，又使政府具有其他市场主体或社会主体所不具有的短期资源迅速集结整合能力。区域公共管理的实现过程，就目前而言还很难脱离“行政区行政”来达到实现区域公共管理方式的实现和资源的整合。因此，实现行政系统治理形态的嬗变，只能也只有借助于基于现有行政区划基础上的行政力量。区域公共管理的实现还得建立在“行政区行政”的基础之上，还得借助于“行政区行政”的推力和跨行政区间的协调与合作的合力下共同作用才能完成。

责任编辑：王润秋