把握国家划分主体功能区的机遇调整陕西产业布局

高全成

摘要：国家主体功能区的划分，是为了确定不同地区的自然生态环境性质，以确定其在人类经济活动中的功能性质，使人们能够更好地把握在不同区域的经济活动，更好地利用自然资源和保护生态环境，以达到可持续发展的目标。正确把握不同的功能区定位，相应地调整好产业结构，有利于构建资源节约型、环境友好型社会，实现和谐社会构建的总体目标。

关键词：主体功能区；产业结构；可持续发展

中图分类号：F127.4文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0073-03

建设资源节约型、环境友好型社会是我们今后相当长一个时期经济社会发展的主题，而划分主体功能区，根据主体功能区定位调整产业结构，是实现上述目标的重要手段。

一、主体功能区的性质和发展定位

(一)国家关于主体功能区的性质和发展定位

国家“十一五”规划第二十章明确了主体功能区划分的依据和目的，即“根据资源环境承载能力，现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。并明确了不同功能区的性质和发展定位。

1、优化开发区域。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

2、重点开发区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

3、限制开发区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

4、禁止开发区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

此外，国务院于2007年7月26日发布了“关于编制全国主体功能区规划的意见”(国发[2007]21号)对主体功能区的划分工作进行了详细规划和安排。

(二)国家“十一五”规划中关于部分限制开发区功能定位及发展方向的规定

国家“十一五”规划中划定了“部分限制开发区域功能定位及发展方向”(国家“十一五”规划专栏8)，其中涉及陕西地区的有三个：

1、秦巴生物多样性功能区——适度开发水能，减少林木采伐，保护野生物种。

2、毛乌素沙漠化防治区——恢复天然植被，防止沙丘活化和沙漠面积扩大。

3、黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区——控制开发强度，以小流域为单元综合治理水土流失，建设淤地坝。

这为陕西确定主体功能区提供了一个重要参照。

(三)陕西关于主体功能区的发展定位

陕西“十一五”规划第五篇第十章第三项初步确定了陕西主体功能区及其发展定位：

1、西安都市圈地区。这一地区为优化开发区，要着力提高增长质量和效益，提高产业技术水平，提升参与全国和国际分工与竞争的层次，优化调整布局结构，增强区域整体功能，更好地发挥带动全省发展的龙头作用。

这一地区包括西咸经济一体化后的大西安地区，定位的矛盾在于优化开发区从性质和功能上届于“饱和区”，开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱，发展的方向是收缩，发展的方式是提升科技含量、转变增长方式、实现产业软化。但西咸经济一体化的方向仍然是扩张，产业中制造业和能化工业仍占相当大的比重，这就要求重新调整发展思路，尤其在产业科技化上下功夫，通过调整产业结构和产业科技化战略，降低产业发展对资源环境的压力。

2、关中地区、陕北煤油气盐富集区和陕南汉、丹江沿岸地区。这一地区为重点开发区，要加强基础设施和产业配套能力建设，加速资金、技术、产业和人口集聚，加快工业化和城镇化步伐，建成支撑全省经济发展的重点地区。

这一区位定位中关中和陕南汉、丹江沿岸地区相对资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好，符合重点开发区域的基本条件。但比较突出的问题是陕北煤油气盐富集区，从生态环境来看这里是生态环境极度脆弱区，大规模的能源重化工业发展已经对生态环境造成了很大的影响、干扰和破坏，作为重点开发区进一步发展必然面对环境承载能力不足的矛盾，这就要求在充分估量环境承载能力的条件下有节制的开发，尤其要提高科技含量、发展配套产业、强化环境修复。

3、秦巴中高山区“南水北调”水源保护地、陕北河流上源中低山区。这一地区为限制开发区，要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，根据资源环境承载能力，因地制宜发展特色产业，积极实施易地扶贫搬迁，引导人口自愿平稳有序迁移，缓解人与自然关系紧张的状况，逐步建成全国重要的生态功能区。

4、我省国家级、省级自然保护区的核心区和缓冲区及生态极度敏感区。这一地区为禁止开发区，要依据法律法规和相关规划实行有效保护，禁止不符合区域功能定位的开发建设活动。

陕西省人民政府2007年12月20日颁发了“陕西省人民政府关于编制全省主体功能区规划的实施意见”(陕政发[2007]72号)周密部署了陕西主体功能区的划分工作。

二、陕西主体功能区产业结构的调整

改革开放以来，陕西经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，但同时，也出现了国土空间开发结构失衡、区域发展不协调、资源环境压力加大等矛盾和问题。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，确定开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局对陕西的经济社会发展具有非常重要的实践意义。

全省主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。是产业发展和产业结构调整的基础。

由于整体功能区的确定正在进行中，产业调整建议只能根据陕西“十一五”规划中的初步确定提供以下建议：

(一)优化开发区的产业结构调整

西安都市圈地区应该是西咸经济一体化后的大西安市区，主要产业为高新技术产业、航天航空产业、电子机电产业、机械制造产业、商贸旅游服务业。国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱。

这一地区产业结构调整的主要任务：一是要改变大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，强化科技创新及其在产业中的应用，做好科技成果转化的联系、协调、支持工作，用现代科技改造传统产业，提高产业技术水平，提高产业增长质量和效益。同时积极鼓励资源节约型、环保型产业的增长，淘汰高消耗、高污染的产业和企业。

二是要改变依靠大量占用土地扩张产业的方式，优化调整布局结构，强化产业园区建设，推进产业集聚，提升主导产业的规模和辐射带动功能，增强区域整体功能，同时借助国际国内产业转移的契机，提升参与全国和国际分工与竞争的层次，更好地发挥带动全省发展的龙头作用。

(二)重点开发区产业结构调整

关中地区是全省政治、经济和文化的中心区域，工商业基础较强，面积仅占全省面积的27％，2005年人口占全省62.3％，经济总量占68.5％，聚集了全省约80％的科技实力；陕北集中了全省约80％的煤炭、石油、天然气资源，近年来随着国家能源重化工基地的建设经济迅速发展，“十五”时期陕北GDP年均增长率高达15.6％，成为三大区域中经济增长速度最快的地区；陕南“三线建设”时期国家布局的几家国防科技工业、钢铁工业，基本上集中在汉江丹江沿岸地区，是人口和经济的密集区。这三个地区应为重点开发区域。

但从资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好两个条件看，关中地区更符合要求。关中地区是陕西的粮仓，以农业为主体，也是科技产业、装备制造业、旅游服务业的重点发展区域，一是要加强基础设施和产业配套能力建设，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模；二是要积极发展农产品加工产业，延长产业链、增加附加值，切实提高农业收入；三是要加快城镇化步伐，加速资金、技术、产业和人口集聚，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的转移人口，建成支撑全省经济发展的重点地区。

陕北主要是以煤炭、石油、天然气和岩盐四大资源为主体的能源化工产业，这是陕西经济快速发展的核心区域，是新的经济增长点。但总体上资源(主要是水资源)承载能力不强，毛乌素沙漠和黄土高原丘陵沟壑区都是生太脆弱区。人口居住也相对分散。因此这一地区的发展一是要积极发展与资源加工生产和生活相配套的产业，提高加工度、完善产业链，增加就业和老百姓收入；二是要通过城镇化集聚人口，将生态脆弱区居住偏远的居民向城镇集中；三是要强化环境管理，提升能源化工产业的科技含量，加快循环化产业园区建设，强化企业对环境治理的补偿。

陕南集中了全省约70％的水资源、森林资源和生物资源，区域经济整体上以农业经济为主，是贫困县集中连片的地区。虽然汉江丹江河谷地区经济较为集中，但作为国家南水北调西线工程水源保护地，产业发展必须注重生态环境的保护。一是重点发展旅游业，适度发展中草药及农副产品加工业；二是强化城镇建设，注重移民搬迁，将城镇化、产业集聚、人口转移结合起来，以实现区域的可持续发展，缩小地区差距。

陕南的有色金属矿产业可建成重要的新材料产业基地，但必须实行保护优先、适度开发的原则，根据资源环境承载能力布局产业。一是要提升矿产业的技术含量，减少环境污染；二是要因地制宜发展特色绿色产业；三是要积极实施易地扶贫搬迁，引导人口自愿平稳有序迁移，加强生态修复和环境保护。

(三)限制开发区产业结构调整

秦巴中高山区“南水北调”水源保护地、陕北河流上源中低山区资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不好，并关系到全国或整个地区的生态安全，应为限制开发区域。总体上一方面要勇于淘汰和转移不符合国家主体功能区建设的产业；另一方面要发掘本地优势，积极布局和发展生态效应、经济效应高的特色产业。

在陕南主要涉及到一些矿产业，要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，根据资源环境承载能力，一是要提升矿产业的技术含量，减少环境污染；二是要因地制宜发展特色绿色产业；三是要积极实施易地扶贫搬迁，引导人口自愿平稳有序迁移，缓解人与自然关系紧张的状况，加强生态修复和环境保护，逐步建成全国重要的生态功能区。

(四)禁止开发区产业结构调整

国家级、省级自然保护区的核心区和缓冲区及生态极度敏感区为禁止开发区。禁止开发区不是严格禁止一切产业发展，而是要发展那些对环境没有破坏的产业。禁止开发区一般都是旅游胜地，要整合旅游资源、积极发展旅游产业，但必须要依据法律法规和相关规划实行有效保护，禁止不符合区域功能定位的开发建设活动。

总之，在国家主体功能区战略实施的大环境下，陕西在调整产业结构和布局时可以得到国家更多的财政和政策支持，应抓住这一历史机遇，一方面根据自身的特点和优势调整产业结构和布局，因地制宜发挥优势；另一方面充分利用国家主体功能区战略实施的各项优惠政策，促进产业结构和布局的优化，实现经济的健康、持续、快速发展。

责任编辑：孙巍