创新乡镇行政管理机制 促进新农村建设

谢开勇　童敬党　王秀梅

摘要：农村行政管理直接影响着新农村建设的质量和效率。要通过完善乡镇党镇关系协调机制和管理机制创新，建立自下而上的决策机制、村镇联动机制、市场对接机制和长效的综合的培训机制等，以促进农村经济社会发展。

关键词：新农村；建设；行政管理；机制；创新

中图分类号：文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0065-02

引言

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》于2006年初颁布以来，围绕“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设宗旨，全面推进社会主义新农村建设工作已实施两年，取得的成效是明显的，表现为全社会关注“三农”问题的意识明显增强、农民收入逐步提高、村容村貌得到改善、各种农业生产经营模式不断创新、人民的综合素质逐步得到提高。但同时也必须看到，由于种种原因，要全面实现我国新农村建设的宏伟目标，还有很多工作要做。为使新农村建设工作能有效地进行，有必要对各种影响因素做客观的分析。在众多影响因素中，乡镇行政管理是关键的因素之一。然而，从最近我们对农村乡镇行政管理所做的调查情况看，仍然存在着与新农村建设不相适应的地方，主要表现在以下几个方面：

第一，乡镇党政关系没能理顺，职责界限较模糊。受计划经济制度下的行政管理惯性的影响，乡镇党委包揽一切事务，事无巨细都由党委书记一揽子安排布置，而乡镇政府不能独立履行其职能。像这样的工作模式，目前仍占相当大的比例。

第二，经济发展采取“自上而下”的决策方式。仍然沿袭传统的以行政命令方式来确定经济增长和发展目标的做法，不太愿意花时间深入生产一线去调查研究，去收集群众的想法与建议，靠文件与指标来规划生产发展目标。

第三，村镇两级协调性差。多数情况下，乡镇领导遇事需要安排时，就通知村干部开会布置任务，将开会作为安排工作的一种途径，而不是充分听取他们的看法或意见，致使村干部处于“传声筒”的尴尬境地，工作十分被动。

第四，对市场持续的关注度不够，重市场短期行为，忽略对市场未来风险的预测。在社会主义市场经济条件下，现在的乡镇干部具有一定的市场意识，也能结合市场制定相应的发展规划。但问题是市场是发展的、变化的，今天看来是正确的，明天可能就是无效的。有的乡镇规划是大手笔，实施起来需要若干年甚至更长时间。这样的规划遇到市场变化就会前功尽弃，一些工商(企业)加农户的生产经营模式无疾而终就是有力的证明。

第五，有效的沟通机制尚未建立。劳作是艰辛的，市场需求是变化的，当农民在生产中遭遇损失时常常会有许多不满和怨气，甚至对我们的领导严词激烈。这时，一些农村行政管理干部不是耐心的协调沟通，而是工作简单化，常导致矛盾激化。

第六，培训工作缺乏整体规划和体系。农业科技的不断发展、劳动力的有效转移，都需要对村民进行培训。受投入的影响，乡镇组织的农民培训不多，一些培训几乎是“三下乡”的志愿者或外来单位组织的，这些培训功利性强，综合性差，对农民长期致富作用不明显。

上述问题产生的原因是多方面的，其中一个主要原因是乡镇行政管理的机制僵化或不健全。这些问题不解决，势必会制约我国新农村建设的步伐和质量。为此，本文对农村行政管理机制的创新进行一些探讨。

一、完善党政关系协调机制

乡镇行政管理的权责主要体现在乡镇党政领导身上。他们之间关系协调是决定农村行政管理效率高低的根本。关系协调首先必须明确各自的权责，然后才清楚协调什么、怎样协调。

1、明确权责范围与边界。根据党管党务、政管行政，党政职责分明的原则，可以对乡镇党委书记和乡、镇长的权责做大致划分。

2、相互关系明确。权责的划分不是条块分割，各干各的，而是明确职责，便于集中精力管好自己该管的工作。相互之间应形成目标一致的工作团队，合力领导。相互关系是：必须坚持在党的统一领导和指挥下，乡镇党委书记积极支持乡、镇长行使权力，把握好方向，不能包揽一切；而乡、镇长应主动坚持党委的领导和执行党委决策，在充分行使权力时要主动向党委请示汇报，并摆正位置接受监督。

3、建立有效的协调机制。党政工作的总目标一致，但各自的工作性质和完成的具体目标是不同的。所以，在工作的执行过程中双方有必要加强协调。为使协调有效，应使协调机制化。党政关系协调机制应制度化，可减少人为的影响。一是建立定期协调机制。定期协调的内容主要包括两方面：①有关新农村建设的大事要定期协调；②工作开展的阶段性协调，可以以月、季度、半年或年终为时间单位，具体协调时间以工作性质确定。定期协调利于工作推进的连续性和稳定性。二是建立随机协调机制。环境是变化的，工作推进过程中难免会出现突发事件，需要党政立即协商，及时解决问题，减少损失，利于工作健康进行。随机协调需突破常规，可以将问题扼杀在萌芽状态，是定期协调的必要补充。

二、建立自下而上的决策机制

决策方式一般分两种：自上而下和自下而上。农村行政管理的对象是村民，由于主客观原因，长期以来，农村行政决策绝大多数是采取自上而下。在社会主义市场经济条件下，这种决策方式存在以下弊端：

一是与实际出入较大。缺少村“两委”和村民意见的决策，无疑是闭门造车，实施起来成本较高，加大了各方的投入。

二是推行困难。新农村建设的主体是农民，再完美的决策在村民不知情或没参与的情况下推行，一方面他们不可能准确理解决策宗旨，执行起来有些茫然；另一方面由于决策是上面做的，与自己所想所思所需关系不大，没有必要那么认真，如此导致决策实施效果大打折扣。

三是客观上弱化了农民的主体意识移年来，社会上存在着一种惯性认识：农民是素质低的代名词，长此以往，被决策遗忘的他们会在更狭小的空间中定位自己，被动接受乃“天理”。为此，农民建设新农村的主动性和积极性就在这种决策方式中慢慢消减，一切听从上级安排，这对新农村建设是极不利的。

现代农民思维活跃，极富创新精神，他们有很多切合实际的新想法和主意，也非常愿意为自身利益的决策献计献策，建立自下而上的决策机制不仅切实可行，也是现代决策管理的时代要求。

自下而上的决策机制可分三个步骤：第一步，决策前深入农民中调查研究，充分听取意见，对意见进行分类整理；第二步，形成初步决策，主动邀请村民代表参加讨论修订与完善；第三步，再次广泛征求意见，做出最终执行决策。

三、建立村镇联动机制

所谓村镇联动机制，就是村镇两级政府在建设新农村工作中，思想统一、协调一致，发挥各自的优势和作用，形成合力，共同行动来面对和处理相关问题与事项。村“两委”是贯彻和落实乡镇决策的执行者，是反映村民诉求的代言人，是连接村民与乡镇之间的纽带。扮演着领导者和被领导者的双重角色，具有不可替代的作用。

新农村建设的中心任务是提高农民的收入，提高收入的关键是实行“一村一品”，强调特色生产与经营。各村因地理位置、气候、资源状况与人员素

质等差异，产业结构和生产发展模式是不一样的，加之内外环境的不断变化，农民在生产经营过程中会遇到的各种各样的问题。要解决好这些不同的问题，仅靠乡镇是不够的，即使能解决，时间成本和人力成本太高，效果也未必好。至此，必须建立村镇两级联动机制，在乡镇的统一领导下，遇事充分发挥村级政府的作用，相互密切配合，共同行动，会大大提高工作的效率与质量。建立村镇联动机制应做到：

1、充分认识到村镇联动机制的价值。联动乃共同配合与行动，它既有助于密切村镇的联系，增加双方的信任度，保障工作的顺利推进；同时又能调动村级政府的工作积极性和主动性，在一定程度上减轻双方工作量，提高工作效率。

2、明确各自责任。联动机制必须以明确联动各方的责任为基础，若是缺乏责任的联动，在处理问题时，形式上大家都在动，其行动是忙乱的、无序是，遇到责任谁都不承担，联动机制也成了摆设。

3、构架有效的联动方式。当有工作需要开展、遇到问题需要解决时，采取什么方式就显得很有必要。联动机制应针对不同的工作性质，规定相应的联动渠道、方式方法、措施选择、运作模式等。这样，联动工作才有序、高效。

四、建立市场对接机制

新农村建设是在社会主义市场经济体制下提出来的，其实施自然会受到市场环境的制约。市场有自身的运行规律和特点，政府可以调控市场，但不能替代市场的作用。所以，农村行政管理一方面要坚决贯彻党的方针政策，把握好发展方向；另一方面还要遵循市场规律，用市场准则来指导所辖区域的经济建设与生产发展。为保障农村生产与经营能随时适应市场需求，必须建立与市场的对接机制。市场对接机制内容包括：

1、市场信息对接。当今社会，谁占有信息越丰富、越准确，谁就能取得发展的主动权。乡镇要高度重视并抓好这项工作。一是设立专门的信息管理岗位或机构来从事该项工作，落实责任，制定相应的激励与约束制度，以保证该项工作能真正地开展起来。二是要注意信息的收集。包括两方面：采集本区域生产经营等信息；收集外部市场与本区域产业发展相关的信息。两方面信息进行比较，才能形成对接。三是对获取的信息进行筛选、归类与整理，形成信息分析报告，为乡镇领导决策提供科学的依据。四是动态地更新信息。市场是变化的，要密切跟踪市场，将新信息随时补充进信息系统中，以此提升信息的有用性。

2、市场人才对接。经济发展离不开人才。乡镇要对本区域的人才结构、分布、类别等情况清楚，并根据发展规划明白缺什么样的人才、需要什么人才、市场能提供什么样的人才、从何地获取等。一旦需要就能及时满足，否则就会陷入无米之炊，工作陷入被动，严重妨碍新农村建设步伐。

3、科技对接。乡镇行政管理工作要随时关注科技的发展，对需要的科学技术要及时引进并尽快转化为生产力。当然，科学技术的前期投入可能较高，有的乡镇领导可能会就此打住，问题是使用科学技术发展有希望，拒绝它会使发展越来越萎缩，甚至死路一条。

五、建立长效的、综合的培训机制

为满足国家经济发展和产业结构调整的需要，土地的经济价值得到了前所未有的提高，农民的土地资源在逐步减少，在这种情况下，农民致富的渠道由原来的单一依靠土地转为种、养殖和外出务工多种渠道。要在有限的土地资源上种、养殖致富，就必须依靠科技，需要农民具备相应的技术和技能，而现在农民在这方面的素质普遍较低。据我们进行的一次调查统计，自推行新农村建设以来，农民年人均收入增加100～200元，其中国家的惠农政策(农业税费免除、农业直补)占了大部分。另外，受知识与技能的制约，农民外出务工主要从事体力劳动，收入也很低，甚至有的人因没有一技之长，出去很长时间找不到事干，空手而归。可行的办法之一就是对农民进行知识技能培训，使其掌握一两门致富本领。

目前大多数乡镇的培训情况。总体上讲是很不够的，离新农村建设的要求差得很远，这客观上要求乡镇必须建立起一套长效的、综合的培训机制。

所谓长效的培训机制，就是要求乡镇根据本区域长远发展规划、结合各村的产业特色和农民的素质现状与他们的未来发展需求，做出的前后连贯有序的培训的制度性安排。建立长效的培训机制要求做到：一是将培训工作纳入农村行政管理的议事日程，统一安排，与总体发展规划相衔接；二是培训内容要符合农民当前和未来需求，前后连贯，通过培训使农民的技能和素质有序提升；三是落到实处，加强监督与检查，否则再好的培训规划也会流于形式。

所谓综合的培训机制，就是要求乡镇从新农村建设提出的生产、生活、乡风、村容和管理各方面出发，对培训做出完整的、系统的制度性安排。新农村建设内容广泛，涉及到农村和农民的方方面面，培训安排在突出利于农民增收的技能基础上，还应教育农民破除陋习，树立新的生活观念；教育他们知法、懂法和用法，学会用法律武器解决争端和维护自身的合法权益；帮助他们树立并提高民主管理的参与意识，积极主动地为家乡社会发展和经济建设献计献策。

新农村建设是一项惠及亿万农民的长期而又复杂的系统工程，所面临的环境变化多端，作为最基层、最直接的乡镇行政管理组织，要视野开阔、审时度势，不断创新管理机制。只有这样，农村的社会发展和经济建设才能更好更快地推进。

责任编辑：孙巍