以统计独立保证数据可信

统计工作完全可以集中在中央政府层面由国家统计局统辖若干区域和行业性、专业性统计调查中心，完成全国经济社会数据的调查、统计任务。它不必追求指标体系的大而全。保持可信度、连续性，就足够了。

第一季度GDP数据公布之后，一如既往，海外对此数据的真实性颇有质疑。就在这个当口，监察部、人力资源和社会保障部和国家统计局三部门联合公布《统计违法违纪行为处分规定》。此规定旨在确保统计数据的真实性，但这恐怕只能算治标之策。

恐怕不得不承认，目前国内外舆论对各级政府官方公布的统计数据的怀疑。不是技术性的，而是一种制度性不信任。国内外经济学家与国内普通民众普遍认为，中国目前的统计制度设计存在的缺陷，导致其内部缺乏一种保证数据真实性的机制，诱导统计造假的力量倒是十分强大。问题的根源是在设计制度时，没有弄清统计的性质，甚至更糟糕，扭曲了统计的性质。

从理论上说，统计工作是政府所有工作中最为特殊的。其他部门，包括立法、司法或行政部门，或者是针对民众做某些事情，或者要求、禁止民众干某些事，或者为民众做某些好事。唯独统计工作不需要民众做任何事情，也不给民众带来任何好处，它只是试图了解社会的现状是什么样的。统计机构是社会的旁观者，它站在社会之外，试图测量经济、文化、社会等各方面的状态。

从这个角度看，统计更像一个学术机构，像一个数据调查机构。事实上，在法治、市场体制相对健全的国家，统计部门尽管是由立法机构通过制定专门法律设立的，但一般都属于政府中比较特殊的一种机构类型——“独立机构(agency)”。法律保障它们的独立性，它们的日常工作不受立法、行政等部门的干预。它们自己独立地编制指标，采集数据，计算数据，公布数据。向全社会公开而不只是向政府提供。对于这样的统计部门来说，唯一的职责就是发布可信的数据，它们也没有动机去造假。这种制度让人们对它们公布出来的数据保持信赖。

反观中国，统计部门恰恰缺乏相对于行政权力的独立性。中国各级统计机关本身就是各级政府行政部门的一个分支机构，而不被当成一个独立的专业机构对待。它的负责人由行政首长来任命，其工作人员也被当成一般官员、公务员对待。其他部门的官员会被派遣到统计机关，统计机关的官员、公务员也有希望升迁到更有权力的其他部门。

更糟糕的是，当代中国实行一种指标治国制度，也即，上级政府通常会根据统计数字来衡量下级地方、部门负责官员的政绩，一般是看一个地方、部门的GDP增长速度或税收增长速度或招商引资成绩，最近几年也增加了其他一些量化指标。这样，在中国，统计数字的功能就不再只是衡量经济社会现状，而具有了极为重要的政治功能，即所谓“数字出官”。由此也就诱导出“官出数字”现象：地方官员不得不十分重视统计数字，而他恰好又有权通过种种途径干预自己管辖下的统计机关。

在这种制度环境下，统计数字弄虚作假几乎就是不可避免的了。从50年代的大跃进，到今天各地GDP统计数字总是大大高于全国汇总后的GDP增长速度，可以说，地方各级政府的虚假统计数字一直困扰着决策部门，也困扰着上级统计部门。难怪海内外研究人员、国内民众对官方公布的数字无法给予充分信赖，而国家统计部门也不得不再三出面解释。至于惩罚统计违纪行为，也不可能从根本上解决问题。

依据政治理论及各国经验，提高中国统计数字可信度之唯一办法是增强统计机关相对于行政负责人的独立性。为此，首先需要考虑一点：是否需要自上而下在各级政府内部统统设立统计机关?比如，市级政府、县级政府设立统计机关，有多大用处?这些层级的政府根本不需要制定宏观经济政策，企业所需要的数据由民间调查机构搜集整理即可满足。

即便要在全国各地设立统计机关，也需要改变其设立原则，从目前的统计机关地方化，转型为统计机关中央化。目前的地方统计机关受制于地方政府，其统计数据生产过程是地方化的，这是统计造假的制度根源。从其性质来看，统计工作完全可以集中在中央政府层面来进行。由国家统计局统辖若干区域和行业性、专业性统计调查中心，即可完成全国经济社会数据的调查、统计任务。它不必追求指标体系的大而全，能够在重要指标上保持可信度、连续性，就足够了。

总之，要确保统计数字可信，就需要认识到统计工作的旁观性质，据此对现有统计体系进行改革，逐渐强化统计部门的独立性，使之不受一些政府官员之操纵。若能采取这样的改革措施，则假以时日，人们对中国统计数据的怀疑就会逐渐消散。