新形势呼唤农民的平等权

王 蕾

【摘要】：我国是一个传统的农业大国，农民占人口的绝大多数，农民问题历来是国家政务中的重要问题，农民问题解决不好，就不可能有国家的稳定和发展。本文试图在阐释平等权理论的基础上，结合我国目前农民不能平等享有法律权利的现状，深入思考后，最终提出可行性建议。

【关键词】：农民，平等权，对策

平等权是公民宪法权利的重要部分，一个国家公民平等权的实现程度也是评价这个国家政治文明和宪政发展程度的重要参考依据。由于多种因素的影响，我国农民的平等权问题_直没受到国家和社会的应有关注。

一平等理念及平等权

自古以来，平等思想在中国受到重视。“王侯将相，宁有种乎?”、“均贫富”、“等贵贱”等理想成为唤起农民参加战斗的一面旗帜。中国近现代的平等思想不仅承认人在自然权利上的平等，而且认为人的社会权利也应该是平等的。只有社会主义制度才能为人的平等权利创造条件。

作为宪法意义上的平等，它指在法律面前平等和法律上平等。其追求的是宪法对各个人所保障的、各自在其人格的形成和实现过程中的机会上的平等，即宪法学上的“形式上的平等”。在大多数情况下，现代国家的宪法要求限于机会平等。在宪法学领域内，平等原则不应仅限于程序性平等，而应进一步要求实体性平等，否则，宪法对于普通法律就失去了控制作用，平等原则就失去了宪法意义。只要是一国合法公民，无论其民族、种族、性别、职业、社会地位、出身背景、宗教信仰、教育背景、贫富状况都享有平等和平等权，无论国家元首、普通民众、城市居民、农村居民、干部、群众、妓女、乞丐也享有平等和平等权；无论其行为合法、非法、守法、违法还必须依据法律享有平等和平等权。这里所说的平等和平等权，指的是国家的平等对待，既包括在法律适用上受到平等的对待，也包括在法律内容上受到平等的对待，既包括国家的平等保护，也包括基于同样的原因而平等受到不利的待遇。

二我国农民平等权问题突出

据调查研究，城乡差距主要体现在以下几个方面：

(一)农民不能享有平等的政治权利

政治权利是公民的基本权利，一个群体在国家事务中参政议政的机会和效果也将直接影响到他们的切身利益。选举权就是公民通过民主的方式维护自己的利益的最佳手段。选举权上的差别将直接决定公民其他方面的差别。

第十届全国人代会常务委员会第十二次会议修改的《选举法》规定“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇的每一代表所代表的人口数的原则分配”。第14条规定：“省、自治区的人民代表大会的名额。由本级人民代表大会常务委员按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1／4。虽然修改后的选举法跟以前相比有T--定进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等，令人可喜的是，十七大报告中明确指出了要“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，但这条建议要真正的要贯彻落实，还有很长的路要走。

(二)农民不能享有平等的就业权利

我国目前的就业形势严峻。一些地区、城市为安排下岗人员再就业，在不少行业、工种实行限制或禁止使用农民工的办法，或是盲目提出指标，压缩外来势动力数量；或是提高对农民工的收费标准。限制农民就业特别是流向非农部门就业的政策、规定或部门规章、地方性法规、决定等纷纷出现。如04年《武汉市劳动力市场管理条例》第7条规定外来劳动者求职须办理许可手续。第12条规定用人单位招(聘)用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇，在第13条规定用人单位招(聘)用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。显然，对劳动就业的不平等规定，使农民永远成为二等公民。

(三)农民不能享有平等的受教育权利

由于在基础教育管理问题上，我国采取的是地方负责的体制，不同的省、市、县各级政府在教育经费投入方面存在着较大的差异。城乡差异是中国人口受教育水平的最基本的差异。据2006年度国家统计局的数据披露，目前。中国15岁及15岁以上人口中有文盲1.138亿，绝大多数在农村。那些经过正规培训、具有较高教学能力的教师被优先安排在城市，而农村地区，尤其是落后山区，师资奇缺，民办教师仍被委以重任。此外还有户籍制度限制农民子弟对教育资源的选择，以及在升学中城乡不同分数线的设定，使得农民子弟在教学质量更低的情况下还要去跨越更高的升学门槛。

(四)农民不能享有平等的社会保障权利

目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等)，而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，农民还要交乡村统筹为五保户、军烈属、提供补助救济。截至2005年9月，社保在农村的普及率只有13％，并且多数集中在少数城市和沿海地区。

据2007年5月18日劳动和社会保障部的统计数据，2005年来全国参加农村养老保险人数为5442万人，2006年来却减为5374万人。而同期全国参加城镇基本养老保险人数为18766万1人，比2005年末又增加1279万人。目前，仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区。可见，农村的养老保险问题与城市相比仍有不平等现象。

三解决我国农民平等权问题之对策

农民问题在我国历来就是一个有关国家社稷的重要问题。农民问题解决不好，就不可能有国家的稳定和发展。目前我国农民所处的不平等社会地位，势必为我国实现政治、经济，文化及社会的和谐发展埋下隐患。解决好我国农民的平等权问题势在必行。

(一)走出思想误区，提高对农民平等的认识

“三农”问题在近几年_直被国家重视，政府的工作报告中也强调了要解决好三农问题，把它作为工作的重中之重。而农民作为农村、农业的主体力量，有着更为突出的地位。农民平等问题解决不好，其他的问题都要搁浅。因此强调“三农”问题，尤其是农民问题的重要地位，是有积极意义的。解决好“农民平等”问题，是确保国家粮食安全的迫切需要。解决好“农民平等”问题，是确保社会稳定、实现国家长治久安的迫切需要；解决好“农民平等”问题，是保持国民经济持续快速协调发展、实现全面建设小康社会宏伟目标的需要。

(二)认清合理差别，保障立法上的平等

从立法上保护农民的平等权，我们应该首先要对合理的差别对待有一个系统翔实的认识。正如前说述，“宪法上的平等权并没有禁止那些具有特定的合理根据的差别，即允许差别对待的存在，但这种差别必须是

合理的”。这里的所谓合理的差别，即根据平等原则，主要是根据实质上的平等原则，在合理程度上所采取的具有合理依据的差别。从各国的实践状况来看，合理的差别大致包括(1)由于年龄上的差异所采取的责任、权利等方面的合理差别(2)依据人生理差异所采取的合理差别(3)依据民族差异所采取的合理差别(4j依据经济能力及所得差异所采取的纳税负担的合理差别(5)对从事特定职业的权利主体的特殊义务的加重和特定权利的限制(6)其他情形。

(三)加快制度建设，改进“城乡二元结构”

改变“城乡二元结构”的根本出路实现城乡一体化。城市和乡村在发展经济过程中，从备自的优势出发，谋划城乡协调发展、共同繁荣和富裕的方略，最终实现城乡融合。城乡一体化是现代经济社会发展的必然趋势，是一个不可抗拒的潮流。实现城乡一体化，必须走城乡经济一体化，城多社会一体化，城乡政策导向一体化的新路子。城乡经济一体化是城乡一体化的核心和基础，是要把城市和乡村经济由于日益紧密联系而形成一个有机整体，实质是农村工业化、城市化和现代化，城乡社会一体化必须以城乡社区建设、义务教育，公共卫生和社会保障四方面建设为依托，逐步完善农村社会公共事务的现有缺陷，城乡政策导向一体化需要从改革户籍管理制度、继续推进农村税费改革、建立统一的城乡劳动力市场及统一的城乡税制以调整国民收入分配结构这几个方面人手，加快乡村各方面建设，将城乡置于统一的空间下，谋划城乡一体的社会经济发展战略，构筑有利于实现城乡一体发展的环境。

(四)确保平等执法，发挥村民自治组织的作用

平等权的实现还依赖行政机关有效实施宪法。在我国，农村处于底层，并且覆盖面广，较为分散，行政管理较为混乱。政府立法之目的往往是好的，但是在农村的执法中却背道而驰，甚至以执法名义侵害农民的合法权益。可以说，农民社会组织的缺乏是导致平等权在我国农村地区失落的组织原因。当然，在农村这样的—个熟人社会里，真正意义上的村民自治组织可以更有效的代表农民的利益、保护农民的基本权利。因此，农民平等权的保障还必须以村民自治为其基础。

但是在建设村民自治的道路上，也存在着不少问题。我们有必要加快理顺村民自治中的各种关系，将政府不正当的干预隔离于农村，使农民能够充分的行使公民的基本权利。政府也要保证村民自治在宪法与法律范围内运行，尽量为农民提供公共服务，在村民自治的宽松环境下，农民才能够休养生息，才会逐渐树立自己的公民意识，他们才有能力去争取自己的平等权。

(五)理顺救济途径，完善现有的司法救济制度

司法是诸多纠纷的最终解决途径，也是公民权利的最后的一道保障。在现阶段，平等权的司法保护可以通过两个渐进的阶段：首先完善我国的行政诉讼，等时机成熟了建立宪法诉讼制度。

完善现行的行政诉讼，将抽象行政行为纳入法院司法审查的范围，是平等权司法保护最现实的途径。行政主体制定和颁布规范性文件的抽象行政行为是非常重要的行政管理的方式。由于长期被排除在司法审查的范围之外，抽象行政行为侵犯公民平等权的情况时有发生，并且往往造成制度性的不平等。只有通过司法审查，抽象行政行为才能得到控制和制约，公民平等权受到侵犯而状告无门的情况才能避免。其次就是建立宪法诉讼制度。宪法虽是我国的根本大法，但这并不能否认宪法具有司法适用性，更何况宪法适用在司法实践中已经出现。因此，我们必须理顺平等权的救济渠道，充分利用现有的乃至今后可能会有的一切救济方式保护农民及其他社会公民的平等权。