失业保险：要承重更要发力

何　晶

2009年的这个春天，似乎并没有给目前的就业困境带来多少的暖意。

受全球金融危机的影响，中国1.3亿农民工中有15.3％左右失去了工作。

2009年，我国高校毕业生总量达到610万。部分大学生也将面临毕业即失业的窘境。

不少企业以降薪、放长假或减少加班时间和裁员等手段以降低企业生产成本。

失业保险因在这个风口浪尖上而备受关注，而其自身的问题、遭遇的困境也同时暴露出来。如果在这个当口能够承受住压力，积极解决问题走出困境，那么对于我国的失业保险来说，将是一个巨大的成长。

复杂原因造成尴尬局面

就像是隔着一层纱。一面是失业保险覆盖面小、保障水平低。即使就业时参加了失业保险，失业后登记为失业人员，能够切实享受到失业保险的人也比较少。据统计，2007年年末，全国参加失业保险人数为11645万人，同期城镇登记失业人数为830万人，但全国领取失业保险金的人数仅为286万人，仅占失业人数的三分之-。而另一面却是失业保险基金的大量结余。有媒体数字称，2007年末，全国失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月，这个数字更是已高达1200亿元。

“造成这种尴尬局面的原因是复杂的，”首都经济贸易大学劳动和社会保障系主任吕学静教授在接受本刊记者采访时说，“原因之一，是由于我国统计失业的方式为登记失业率而不是国际通行的调查失业率，而登记失业率不能客观反映失业的真实情况。”目前我国在失业保险现行政策规定和执行上采用失业登记率，可能就会使一些本该领取失业保险金的人没有领取，该进行失业登记的人没有登记，被排除在失业保险的范围之外。

“其次，由于失业保险基金的支出范围在政策规定下口径比较窄，使得大量资金结余。失业保险基金应该在保障生活、促进就业和预防失业这三个方面都发挥作用，这在日本、韩国、加拿大等国都有类似的规定。但目前我国失业保险基金在保障生活方面有一定的作用，但在促进就业和预防失业方面的功能就发挥得不够。”

目前失业保险基金在促进就业的支出就只有两项：职业介绍和职业培训。北京市劳动和社会保障局就业处副处长张丽娜在接受本刊记者采访时也表示：“在预防失业方面，失业保险金可支的项目基本没有。”此外，“即使是在保障生活方面，2008年全国失业人员领到的失业保险金每月平均是387元，这个水平并不高。而在促进就业和预防失业方面的支出就更少了，这就产生了大量的结余。”

农民工，在失业保险的角落?

据统计，春节前因金融危机失业而在节后需要新就业的农村劳动力在2000万人以上，这数量巨大的失业农民工群体能否得到失业保险的保障?

《失业保险条例》规定，城镇企事业单位招用的农民合同制工人参加失业保险，但本人不缴纳失业保险费。合同期满不再续订或提前解除劳动合同的，支付一次性生活补助。目前，我国农村劳动力外出务工的人数达上亿规模，但是，2004年只有44万农民工失业后领取了一次性生活补助。

在地震之后又遭遇金融危机，四川省的失业农民工更有其特殊性。在本刊记者采访四川省劳动和社会保障厅相关负责人，问到目前遇到的最大困难是什么时，该负责人表示，虽然在地震灾后，政府对四川社保方面的资金支持有所增加，“但是在资金方面还是有困难”。

四川省劳动和社会保障厅提供的数据显示，截至2月13日，四川省返乡农民工近400万人。截至2008年12月末，四川省在本省内务工的农民工参加失业保险的数量为23.5万人。

四川省劳动和社会保障厅失业保险处相关负责人还表示，目前四川省农民工参加失业保险的人数在低位徘徊，主要原因是大量在中小企业、城镇私营企业等工作的农民工由于务工时间短，没有达到享受失业保险待遇的缴费时限。社会保障部门将进一步加大失业保险扩面工作的力度，将农民工依法纳入失业保险，并研究制定农民工参加失业保险的有效措施和办法。

在有着大量外来农民工务工的北京，“目前农民工(包括本地、外地)和外地城镇务工人员有将近60万人，”北京市劳动和社会保障局就业处副处长张丽娜接受本刊记者采访时说，“政府对农民工的失业保险没有强制，是由单位和个人自愿参与，并没有特别强制执行。这样的确会出现一些单位为降低用人成本而不缴失业保险的情况。加之现在农民工的流动性很强，在统计和管理上的难度都很大。”“对于农民工来说，他们之前没有缴纳过失业保险费用，就不能享受失业保险待遇。但是国务院可以出台一些办法，针对农民工失业，在进行失业登记之后，可以在失业保险基金中为失业农民工在职业介绍、职业培训、提供劳动力市场信息等方面支付一定的费用等。”吕学静教授表示。

激励与监管，要双管齐下

目前，我国失业保险的缴费是和劳动者的工资收入挂钩的，按比例缴纳保险费用。但失业保险金的发放则是与最低工资挂钩，以前工资高的人也是按照最低工资60％～80％左右的标准发放。而对于企业来说，它也缴纳了失业保险费用，但缴纳这笔钱对于自身也许并没有什么实际的好处。因此对个人和企业来说，收缴的激励作用都不大。

本刊记者向几位私营企业主了解其缴纳失业保险的情况，在企业的方面来看，情况也都不尽相同。湖南省一位经营机械加工类企业的私营企业主对记者说：“目前我们只对长期签约的员工上‘三险，因为我们用工人员的流动性非常大，因此对于时间比较短的我们一般就只上了工伤保险。”而且，“我们这里同一类型的企业大都是这样的。”而浙江省一位从事包装加工类的私营企业主则表示，他公司员工失业保险“都是按企业销售收入的比例缴纳的”。

对此，吕学静教授表示，以后的发展应该将缴费和待遇给付统一起来，对个人来说，缴费和给付标准在一个思路上来进行。建议将失业保险金待遇在最低工资的70％～150％之间实行差别待遇。既提高了失业保险待遇，也有较好的激励作用。对于企业，就可以像现在经济危机时，在失业保险基金中支出一部分让企业进行员工的岗位培训、岗位补贴等等，减少裁员或不裁员，大家共渡难关，让企业在困难的时候也能够享受到缴纳失业保险的好处。

我国目前在失业保险的监督机制方面，工作的重点应在于提高失业保险的立法层次。“目前较高的是《失业保险条例》，出现违法的情况也没有办法制裁，还不能上升到法律的层次，执行上也就缺乏一定的强制性。同时，我国目前在失业保险方面的专职人员、监督监察队伍方面的缺口还比较大。”吕学静教授表示。

促就业、防失业还大有可为

失业保险在保障基本生活、促进就业、预防失业方面都能发挥积极的作用。从国外的情况来看，失业保险基金的支出一般是60％用于保障失业者的基本生活，40％用于促进就业和预防失业。而我国目前失业保险基金的支出则主要是用于保障基本生活。金融危机下，中小企业面临困境，国务院和各地社保部门都积极出台了一系列相应的调控措施，帮助其抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业。但不得不指出，这些都是目前的应急措施，在现行制度中还没有成为一种固定的应急机制。

张丽娜处长对本刊记者说：“就北京市目前的情况看，我们也感觉对于失业保险在预防失业方面的作用还应该进一步发挥。失业保险要保障生活、促进就业，同时还要预防失业，而目前在预防失业方面发挥的作用还比较欠缺，失业保险金可支的项目基本没有。而如果能在企业裁员之前给与其补贴，减少失业，其实可以减少很多的后顾之忧。”

吕学静教授也表示：“可以增加失业保险在促进就业的支出项目。为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、工资补贴等多方面的支持，帮助他们提高就业能力，支持他们开展创业，通过重新就业实现最根本的生活保障。而对参保缴费达到一定期限的企业，则可以在其生产经营不景气时，通过给予一定期限的工资补贴、培训补贴等措施，鼓励企业长期履行参保缴费义务，并在企业出现内部结构性调整时，不把职工推向社会。”