市场经济体制下的地方政府行为及其规制

门献敏

中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：改革开放以来，我国地方政府由原来单纯的中央计划的执行者和贯彻者，正日益转变为市场经济中名副其实的市场主体。由于地方政府也具有“经济人”的特征，因而其管理行为和管理方式必然会从自身利益出发，为了本地区、本部门的利益，与中央政府、其他地方政府之间不断进行博弈。这种行为不仅不利于全国统一大市场的形成，而且使资源配置达不到最优。文章指出，要完善市场经济体制，建立良好的市场秩序，必须分析地方政府自身利益及其经济行为，从而为其规范提供思路。

关键词：市场经济体制 地方政府 市场秩序 经济行为

在市场经济活动中，地方政府作为参与市场的一个重要主体，按照资源具有稀缺性和追求自身效用最大化的原则，类似于企业之间的竞争，地方政府之间、地方政府与中央政府之间，围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，其通过影响要素流动和相关市场主体的行为来介入市场活动，所以地方政府自身利益及其行为特征必然直接影响到市场秩序和市场经济体制的完善。本文就现阶段我国地方政府行为对完善市场体制的影响进行分析，并提出规范地方政府行为的思路。

地方政府自身利益的表现形式

地方政府作为参与市场的一个重要主体，其行为必然直接影响到政府机关的管理行为和管理方式，地方政府自身利益有三种表现形式：政府工作人员的个人利益，地方和部门的利益，地方政府机构的集团利益。

（一）政府内部工作人员的个人利益

一般来说，政府代表人民的利益，其政策取向应从全社会和整个国家的利益来考虑。因此，政府工作人员虽然理论上要求其必须从社会全局利益出发，以客观公正的第三者身份来考虑经济问题，但是政府工作人员同时作为一个社会人，是与社会经济生活紧密联系在一起的，也必然具有自身的利益取向和利益价值，他们在进行地方事务的管理和决策中，同样追求自身利益最大化。

（二）地方和部门的利益

地方政府与本地方各部门的利益状况存在着较紧密的共同利益，从而造成经济政策的制定和执行必须以实现本地区本部门的利益为根本出发点。这是因为：

第一，改革开放后，首要的任务是发展经济和稳定社会秩序，促进全社会经济的发展，对此，地方政府的压力不仅来自上级考评而且也来自当地居民和市场主体的意愿。在资源有限的条件下就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争，为本地方和本部门谋利益。

第二，国有和集体经济比重在大多数地方相对较高，这就给地方政府直接参与经济活动提供了平台。地方政府不仅可能通过各种补贴来帮助当地企业在市场上进行非正当竞争，而且还可能通过行政手段等直接限制或打击外来的竞争对手，这样就会破坏公平有序的市场秩序。

第三，我国要素市场还处于转型时期，要素的流动还不是很充分，特别是劳动力的流动受到现行户籍制度的严重制约。当要素流动性受到限制时，地方政府可以采纳的竞争策略就受到限制，而且还互相牵制，地方政府就会通过行政或司法等手段限制要素流出，来维护自身利益。

第四，对地方政府的激励和约束更多的来自上级政府，而不是当地居民和市场主体。尽管当地居民和市场主体可以通过人民代表大会来行使自己的权利，但在实际运行当中，上级政府的考核能够更直接的影响当地政府的行为。当地政府为了达到特定的目标，一则通过和上级部门讨价还价获得更多的资源和政策；二则通过各种手段和其他政府竞争，以获得更多的资源流入。

（三）地方政府机构自身的集团利益

研究表明，如果不存在有效的制约机制或约束机制，政府本身具有不断扩张和膨胀的本性，追求预算的最大化。由于政府的这种权力扩张意识，造成政府机构臃肿，财政开支和预算开支中的非生产性支出，尤其是行政费用开支比例居高不下，而且使政策在执行过程中面对较强的阻力，使政策的效率受到影响，这些作用和影响都通过利益关系调整来实现。

地方政府经济行为特征

在传统的中央集权管理体制下，资源的配置完全依靠国家的指令，市场机制的作用是微乎其微的。改革开放以后，地方政府越来越成为影响社会资源配置进而影响产业政策绩效的重要因素，成为市场经济中名副其实的市场主体。因此按“经济人”的特征分析，地方政府的经济行为特征可概括为三个方面：

追求效用最大化。由于地方政府既有总体特征又有个体特征，所以与经济理论中讨论的一般追求效用最大化不同，地方政府所追求的效用最大化有两方面：一是追求地方利益最大化，这是一种集体利益；二是个人利益最大化，地方政府并不是抽象的概念，而是由众多公务人员组成，这些地方政府官员也都有自己的特殊利益。这两个方面有时是互相促进的，有时是冲突的。

机会主义。机会主义是指随机应变，投机取巧，为自己谋取更大利益的行为取向。从委托代理关系来说，作为代理人的地方政府应该接受中央政府的委托，并执行中央有关产业政策，但是当外部监督约束机制乏力的时候，地方政府就会从地方利益出发与中央政策相违背，从而提高局部利益。

利益短期化。地方政府作为市场经济中的市场主体，本身有着自身的利益。从弗里德曼和莫迪利安尼的有关消费理论来看，经济人倾向于追求长期利益，但我国现行的政府绩效制度，使地方政府领导人追求的地方利益一般都为短期利益，为做出政绩，地方政府不惜盲目投资，重复建设，设置地区贸易壁垒，阻碍地区间企业资产重组与兼并，导致地区间产生结构趋同、企业分散、无规模经济、产业过度竞争等问题。

市场经济中地方政府行为的博弈分析

本文通过分析地方政府自身利益以及地方政府的经济行为特征，对考察地方政府在市场经济中的行为获得了理论上的依据。那么地方政府是如何影响经济行为的，下文用博弈论进行分析。

从地方政府与中央政府的相互关系来说，中央政府制定的政策能不能有效执行，能不能取得良好效果，除了政策本身的合理性之外，还在于这种政策的执行对地方政府收益和成本的比较，只有当地方政府执行政策的收益大于成本时，才能得到有效的执行；反之，政策的实施就会受到阻碍。因此，在中央政府与地方政府的博弈中，地方政府拥有信息优势，处于信息代理人的地位，中央政府处于委托人的地位。信息不对称就意味着理性的代理人（这里指地方政府）可以利用信息优势谋取自身利益，发生逆向选择和道德风险。改革开放以来，地方政府一方面逐步成为地方利益的忠实代表，另一方面具有自身相对独立的经济利益。因此，在一些情况下，它和中央政府的利益存在着明显的差异性。

从地方政府之间的相互关系进行分析，地方政府作为市场中的竞争主体，为扶持本地经济发展，可能会设置地区贸易壁垒，阻碍地区间企业资产重组与兼并。为了便于分析，本文假设全国只有两个地区，两个地方政府A和B，二者都同时作出决策，执行正当的市场经济规则，博弈支持矩阵（见图1）。

这是一个类似于“囚徒困境”理论的完全信息静态博弈。地方政府A和B在作出自己策略的同时，不能忽视另一方的选择对自己收益的影响。因此，它应该考虑到另一方有两种可能的选择，并分别考虑自己相应的最佳策略。在没有严格的外部监督约束机制或者说中央政府查处概率极低的情况下，对地方政府A来说，B有执行、不执行两种选择。假设B选择执行，则A选择执行收益为50，不执行的收益为60，A应选择不执行；假设B选择不执行，则A选择执行的收益为70，不执行的收益为40，A还是选择不执行。因此在本博弈中，无论地方政府B选择执行还是不执行，地方政府A都是选择不执行。同样道理，地方政府B的唯一选择也是不执行。因此，该博弈的唯一纳什均衡是(不执行，不执行)。

用上面博弈论的方法可分析各地方政府间的行为，以消除地方贸易壁垒为例，使生产要素自由流动，推动地区间企业重组兼并，使产业结构优化。如果A地开放，B地不开放，则A地市场要被B地企业占领一部分，利益受损，所以，A选择不开放；如果B地开放，A地选择不开放，则A地市场除保住自己本地的市场外，还可以占领B地一部分市场，收益增加，所以A还是选择不开放，同样道理对B地也适用。这样，产业规模经济小、分散、重复建设就成为必然。

地方政府行为规范思路

综上分析，地方政府与中央政府的博弈，地方政府之间的博弈，都是地方政府以自身利益为出发点而展开的制度环境、资本、资源和区际贸易环境的竞争，地方竞争能给地方经济带来活力有正面效应，但是其负面效应也是不容忽视的。在短视决策的制约下，地方政府的行为出现了两个明显的特征：一是地方保护主义，二是恶性竞争。所以，规范地方政府行为，建立良好的市场秩序，应做好以下工作：

理顺关系以形成合理的利益格局。在政府行政系统中形成合理的利益格局，是规范地方政府行为的根本性措施。当前行政体制改革正在全国自上而下全面展开，调整行政管理体制，理顺中央和地方之间、上下级政府之间、各地方政府之间的关系，具体来说，就是要在机构改革中，按照“事—职—责—权—利”的逻辑顺序，合理调整各层级政府和各行政部门之间的利益，建立起层次分明、主体明确的合理利益格局。要按照社会主义市场经济体制建立和运作的要求，以及各级政府在市场经济发展和社会发展中所处的地位和所承担的职能来确定其权力和利益，而不能只对原有的利益格局进行微调。

全面清理政府部门与其主管经济主体之间的利益连带关系。行政管理体制要从计划经济取向转向市场经济取向，行政活动不能背离市场经济发展的要求。地方政府的利益不能违背和超越市场经济运行规则，更不能借助政府行政手段追求政府利益。在实现经济体制和经济增长方式两个根本性转变的过程中，必须重新配置政府、市场、企业之间的关系，割断行政权利与企业之间的直接联系，真正使企业不再依赖于政府而在市场机制中正常运行，即所谓“不找市长找市场”。当务之急是要全面清理各级政府及其部门的审批权，在此基础上取消那些不必要的审批项目，即使确需保留的，也要通过制定严格的规范，使其程序化、公开化。另外重新配置政府与资源配置的关系，取消行政权利对各种物资资源的直接支配权。除少数关系国计民生的重要资源外，绝大多数生产要素都要逐步由计划分配转向市场配置。

确立维护辖区之间市场开放、信息开放和制度竞争的基本原则。辖区之间的市场开放、信息开放和制度竞争作为一种“发现过程”，是发现、学习、模仿、扩散以及创造更适宜的制度的过程。只有这样，才能改善辖区的贸易环境和制度环境。地方政府竞争既有正面效应，又有负面效应，这要求既要允许地方政府竞争存在，又要建立一种良好的地方竞争秩序，这种竞争秩序不能只依靠在发现问题之后由上级政府改正下级政府的通常方法来解决。因此，政府竞争秩序问题的解决必须建立在政治基础上，关键是应该在国家的根本大法中明确写入维护国内统一大市场，即维护国家大部分产品、劳务、人员和资本四大自由流通。

参考文献：

1.杨明灿.地方政府行为与区域结构[J].经济研究，2000（11）

2.韩小明.产业政策的实施机制[J].教学与研究，2000（7）

3.银温泉，才婉茹.我国地方市场分割的成因和治理[J].经济研究，2001（6）