湖北省畜牧业政策性保险的实践与探讨

王海朋,王 俊,林 辉

中图分类号:F307.3文献标识码:C文章编号:1007-273X(2009)10-0011-03

为保障畜牧业健康发展,稳定生猪市场供应,增强畜牧业抵御风险的能力,促进农民增收,2007年7月,湖北省根据国务院《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》(国发[2007]22号)文件精神,以及财政部《关于印发能繁母猪保险保费补贴管理暂行办法的通知》(财金[2007]66号)和农业部的有关文件精神,积极开展能繁母猪政策性保险工作。2008年,根据国务院和农业部的要求,湖北省又适时开展了奶牛的保险工作。同时云梦、罗田等县市积极探索,开展了生猪和能繁母羊的保险工作。自此,湖北畜牧业全面进入了政策性保险时代。

1湖北省畜牧业政策性保险运行的基本情况

1.1能繁母猪保险的情况

能繁母猪保险期限为1年,每头保险金额1 000元,保险费率6%,保费60元。其中:中央财政补贴50%,每头30元;省级财政补贴30%,每头18元;养殖户承担20%,每头12元。即饲养户承担12元,其余48元由政府直接补贴。截止2008年12月31日,湖北省能繁母猪参保数为2 327 081头,理赔

76 915头(其中中华联合10 610头,人保财险66 305头),理赔金额7 691.5万元。死亡理赔总数占全部参保能繁母猪总数的3.31%。在2008年冰雪灾害期间死亡能繁母猪26 100万头,占总死亡数的33.93%。

1.2奶牛保险的情况

奶牛保险期限为1年,每头保险金额6 000元, 保险费率6%,保费360元。其中:中央财政补贴30%,每头108元;省级财政补贴30%,每头108元;县(市、区)财政补贴20%,每头72元;养殖户承担20%,每头72元。截止2008年6月30日,湖北省共承保奶牛28 455头,占年末存栏量的46.63%,保费总额为1 025万元,实际收取333万元,已经理赔241万元。

1.3能繁母羊保险试点情况

在政策性保险之外,湖北黄冈市为推动山区山羊产业发展,会同中华联合财产保险公司,在罗田县开展了能繁母羊保险试点工作,其目的是为了扶持和促进该县农村养羊合作社的健康发展。具体操作办法是:每只能繁母羊保额为300元,保费12元,其中由县财政补助6元,养殖户交纳保费6元,保险期限为1年。据统计,该县投保母羊共计达1万余只。

1.4生猪保险试点情况

为进一步健全农村保障机制,探索畜牧业保险新思路,2007年,孝感市会同中国人民财产保险股份有限公司云梦支公司,在云梦县开展了生猪保险的试点工作。其具体操作方法是:种猪按定额方式承保,保险期限为1年。即母猪

1 000元/头,公猪1 500元/头;育肥猪,如果分批投保的,从保险单生效之日起到出栏为止,保险期限最长不超过4个月;按年计划饲养量投保的,保险期限为1年。育肥猪每头保险金额300元。保险费率为6%。种猪每头保费由云梦县财政承担2/3(种公猪60元/头,母猪40元/头),养殖户承担1/3(种公猪30元/头,母猪20元/头);商品猪每头保费18元,由县政府承担25%(4.5元/头),保险公司优惠25%(4.5元/头),养殖户承担50%(9元/头)。2007年7月至2008年6月30日,云梦共参保生猪244 378头,其中能繁母猪24 351头,商品猪220 027头(保存栏数88 010头,按年循环2.5头次计算为220 027头),收取保费186万元,共赔付139万元,赔付率为74.7%。

2畜牧业政策性保险工作存在的问题

湖北省畜牧业政策性保险工作施行以来,各地推进速度较快,总体实施效果较好。特别是在能繁母猪保险推进过程中,全省各级畜牧兽医部门认真履行工作职责,为保险经办机构开展承保、查勘、定损、理赔等各项工作给予了大力支持和积极配合。通过实施能繁母猪和奶牛的保险,有效地增强了养殖户抵御重大疫病和自然灾害等风险的能力,特别是在2008年初的雪灾和洪涝灾害中,极大地降低了养殖户的经营风险,促进了畜牧产业的快速发展。畜牧业保险工作取得了一定的成效,但是在畜牧业保险施行中还存在一些需要不断完善和加以解决的问题。

2.1没有做到“应保尽保”

据实地调查,“应保未保”的问题在一些地方确实存在。不少养殖户的能繁母猪在集中投保时因猪龄不足8个月,没有赶上办理保险。若这些没有进入保险的能繁母猪因病死亡,就不能获得保险“赔付”。导致“应保未保”的主要原因是:集中签订的保单所反映的能繁母猪存栏数,只是当时的一个“静态”数据。各地能繁母猪呈现大幅度增长,而能繁母猪保险工作却没有逐月及时跟上,导致新增能繁母猪处于“应保未保”状态。

2.2保单签订不规范

按照能繁母猪保险工作政策文件要求,能繁母猪存栏30头以上的养殖场(户),要直接与保险公司签订保单;能繁母猪存栏30头以下的养猪户,可以村组或专业协会、合作社为单位统一投保。但在实际操作中,有些地方存在保单签订不规范的问题。主要表现:一是个别地方保单没有到户,采用“一乡一单”投保。养猪户投保后手中没有法定凭据,一旦出险,其权益保护将会受到影响。同时,也会由此带来保险标的物数目不确切的问题,甚至给骗保、诈保留下隐患和漏洞。二是母猪散养户投保人不符合要求。母猪散养户投保人应该是“村组或专业协会、合作社”。但有些地方为图简便,以乡镇畜牧技术服务中心为投保人。三是保前登记不深入。有的保险业务员在签订保单前没有对存栏母猪进行现场清点核实,仅听养猪户主口头报数。结果是保单上的投保头数小于实际存栏头数,保险标的指向不明确。这种情况下一旦出险,就会引发纠纷和争议,给骗保留下可乘之机,导致赔付率“虚高”。

2.3理赔手续过于繁琐

据调查,各地能繁母猪出险后的理赔手续相当繁琐,导致赔付不及时的问题在一些地方客观存在。例如,有的县市规定:养猪户出险后要有电话报案单、现场查勘报告、理赔申请书、免疫证及免疫耳标、病死猪的照片、乡镇畜牧兽医中心诊断证明等多道文书手续,且缺一不可,有的还要将病死猪的一只耳朵割下交给保险公司,才算手续齐全。正常情况下,需要10d左右时间才能领到赔付款,而有些地方从出险报案到赔付到位长达2~3个月的时间。导致赔付不及时的原因,主要是理赔手续过于繁琐,加上有的地方承保机构人手不足,交通工具等硬件设施不配套,以致有时候不能当日到达出险现场,拖延了理赔时间。

2.4保险条款设计不科学、不合理

根据财政部《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》(财金[2008]27号)和湖北省人民政府转发的《关于开展能繁母猪保险工作的实施意见》要求,现行的保险条款有多处不尽合理。一是保险责任范围过窄,保险责任不能完全满足养殖户的实际需求。一方面保险的疫病概念表述不清,所列出的病名及其免疫副反应仅有10种,其中,蓝舌病、痒病属于牛羊疫病,败血症也不是一个具体的病名,而是猪丹毒、猪肺疫、猪链球菌病等疫病的临床症状和病理表现。另一方面,近几年猪的疫病越来越复杂,圆环病毒、伪狂犬病、细小病毒等母猪生殖系统疾病越来越多,造成配种不成、难产等影响母猪繁殖能力的现象增多,但这些又不在保险责任范围之内。产品与需求的不完全匹配,不能完全满足养殖户的实际需求。奶牛保险的责任范围也定得过窄,尤其是奶牛难产等疾病所致死亡没有列入保险范围,不利于养殖户更好的规避风险。二是责任免除条款设立不当。财政部(财金[2008]27号)明文规定,当发生高传染性疫病政府实施强制扑杀时,经办机构应对投保农户进行赔偿,并可从赔偿金额中相应扣减政府扑杀专项补贴金额。而现行的保险条款规定,对政府为防止疫情扩散而捕杀、掩埋、焚烧的未患病的保险母猪不负责赔偿。三是保险条款中有不少缺乏政策依据、显失公平的规定存在。例如:20d的疾病观察期内,对因病死亡的母猪不负赔偿责任;保险母猪死亡后,如有残值,保险人要作相应扣除;发生保险事故时,若母猪保险金额高于出险时的市场价格,则按市场价格计算赔偿。如此等等,都将损害到投保人的合法权益。

2.5理赔制度存在缺陷

据调查了解,各地理赔制度中,大都只规定没有免疫证及免疫耳标的病死猪不予赔付,理赔手续不全的不予赔付。但是,基本上没有将“病死猪无害化处理”作为理赔兑现的前置条件和强制要求在制度中予以明确,仅作一般性口头强调。由此会导致病死猪的无害化处理不规范、不彻底,其危害不可小视。个别地方“割病猪耳朵”的作法也极不科学,直接违背了病死猪无害化处理要求,很容易扩散病源。

2.6赔付资金拨付不及时

自2007年启动能繁母猪保险工作以来,财政部门是按年末的能繁母猪存栏数拨付保费补贴资金的。由于投保数量超过年末的能繁母猪存栏数量,导致保费补贴资金不足,所有新增能繁母猪的保费补贴迟迟不能落实到位,有不少地方影响到理赔工作的有序开展。例如,从2008年11月第二个保险年度开始,到2009年4月底,湖北武穴市当时共计有183头出险母猪的赔付不到位,赔付时间拖延最长达165d。

3推进畜牧业保险工作的建议

为切实做好当前和今后畜牧业政策性保险工作,通过实地调查和认真研究,拟从完善政策性保险制度入手,提出如下建议:

3.1建立“集中投保”与“常年投保”相结合的保险机制

实行“集中投保”与“常年投保”相结合的保险工作推进机制,努力实现能繁母猪、奶牛“应保尽保”。鉴于一年中能繁母畜的变动情况较大,可在上一年度保险期届满续保时,统一行动,组织集中投保。对以后新增加的达到投保条件的能繁母猪、奶牛,保险经办机构坚持按月或按季度跟进,及时办理承保手续。只有实行“常年投保”,才能真正提高投保率,扩大政策性“三农”保险的惠及面,及时满足广大养殖户的保险需求。

3.2改进和规范承保、理赔工作流程

完善保险条款,改进和规范承保、理赔等重要工作流程。建议通过重新修订,对现行能繁母猪保险条款进行完善,使之与三农保险政策精神保持一致。一是要规范保单签订工作。对存栏能繁母猪30头以上的养猪大户,承保机构要按照“一户一单”的原则,直接与养猪户签订保单;对存栏能繁母猪30头以下的散养户,由村组或专业协会、合作社集中投保,与保险公司签订保单。禁止以县乡为单位签订大单。二是扩大能繁母猪、奶牛保险责任范围。将动物疫病及其免疫副反应造成的死亡列入保险责任,同时增加难产、死胎、屡配不孕等保险责任,使畜牧业保险更切合实际,以调动养殖户的参保积极性。三是实行差别费率制度,实现保险产品多样化,满足不同层次的保险需求。一般种猪场、专业化规模猪场母猪品质优良,成本较高,保费承受能力也较强,需要更高保额的能繁母猪保险产品。四是适当提高保额。据调查,一头能繁母猪按目前的市场价值,最少要2 500元,一头奶牛要12 000元,一只母羊要600元,许多养殖户都表示目前的保额标准过低。建议适当提高保额,使养殖户的利益得到最大程度的保护。五是以方便群众,惠农利农为原则,简化和规范理赔手续。建立高效快捷的理赔专班,做到快速查勘,快速理赔,在验明保险凭证、保险标的和业主身份的前提下,大力推行现场赔付。六是科学防范畜牧业保险道德风险。坚持能繁母猪不防疫不承保、病死猪不处理不赔付的原则,防止病原扩散,防止重复理赔。理赔人员、防疫监督人员必须加强对病死母猪和奶牛无害化处理的现场监督,并保留影像资料和签字记录,禁止采用割病猪耳朵的办法,严格把防疫和无害化处理搞到位。

3.3完善保费补贴资金拨付制度

世贸组织《农产品协议》明确提出,政府在财政上参与农业保险以支持本国农业发展,是“绿箱”政策的重要内容,发达国家充分运用世贸组织有关条款,支持畜牧业保险的发展。因此,对畜牧业保险实行财政补贴是补贴“三农”,提高畜产品国际竞争力的有效手段,建议财政部门进一步加大对保险的补贴力度和补贴范围。同时,财政部门应随时掌握保费补贴资金的实际使用情况。在实际执行中,如果因投保数量超过上年末统计数而出现保费补贴资金不足时,财政部门应及时安排补足,使保费补贴资金拨付进度与保险推进速度基本保持一致,以确保畜牧业保险的承保与理赔工作得以顺利推进。

3.4密切配合与相互激励的保险工作机制

理顺保险公司与基层畜牧兽医部门的关系,形成密切配合与相互激励的工作机制。现行能繁母猪保险体系中,风险防范和损失承担方主要是保险公司。基层畜牧推广服务部门在缺乏利益推动的情况下,能繁母猪保险被当作一项政治任务来完成。这种“有责任、无利益”的工作机制,不可避免地会带来执行不力的情况,不利于提高畜牧业保险运行效率。因此,有必要建立保险公司与基层职能部门的协作激励机制。其理由是:目前基层畜牧部门财政供给水平较低,地方没有配套安排保险工作专项经费;如果给予基层职能部门足够的费用补贴及奖励,可以充分调动职能部门的工作积极性,有利于共同加强风险管控,有利于降低保险经营成本,有利于提高工作质量和工作效率,进一步促进畜牧业政策性保险的发展。建立协作激励机制必须以公平、公开、公正为原则,经双方协商,确定合理的报酬标准,实现责、权、利的统一。

3.5加强畜牧业政策性保险队伍建设

我国畜牧业政策性保险起步较晚,保险部门在农村基层的现有机构铺设与人力配备以及基础设施均较为薄弱,相应的农险人才以及技术储备不足。特别是畜牧业保险因其政策性、专业性、技术性较强,对保险工作人员的业务素质提出了更高更严格的要求。因此,加强“畜牧业”保险队伍建设势在必行。一是要强化服务意识。承保机构要增强服务畜牧业的社会责任感,摒弃纯商业保险的逐利性,充分发挥保险专业机构的专业优势,积极稳妥地做好各项服务工作,为农户提供全方位服务。二是要不断加强畜牧业保险人才培训,提高畜牧业保险队伍综合性业务素质。三是基层保险机构要设置到位,要延伸到各乡镇各村,要配备业务素质强的专业人员,实现业务全覆盖。四是配备基础设施。开展畜牧业保险必需深入基层,甚至挨户进行走访,特别是山区,农户分散,交通不便,一旦出险,要投入大量人力、物力进行查勘、定损、取证等工作。因此,承保机构要配备交通工具等必要设施,以适应工作需要。

3.6建议加快畜牧业保险立法工作

加快畜牧业保险法规立法进程,推行能繁母猪和奶牛“强制保险”制度。从20世纪80年代起,美国政策性农业保险就得到了普遍推行和发展。日本、法国也对部分农作物及主要牲畜实行强制保险。这些国家的相关法规及农业保险的运作模式对我国能繁母猪保险乃至整个农业保险制度建设是很有借鉴意义的。我国现行的《保险法》和《农业法》中对农业保险的规定相当宏观,政策性农业保险定位不清、操作不规范,应尽快制定适合我国国情的农业保险法以及相关的地方性法规,处理好政策性保险和商业保险之间的关系,经营畜牧业政策性保险不能完全以盈利为目的。建议加快畜牧行业保险立法进程,尽快推出能繁母猪、奶牛等主要畜禽的强制保险,降低养殖风险,为畜牧业的发展保驾护航。

3.7创新畜牧业保险机制,探索新的运作模式

创新畜牧业保险机制,积极探索新的畜牧业保险运作模式。商业保险公司经办畜牧业保险后,基层政府以及畜牧兽医部门还是承担了大部分营运工作。虽然耗费了大量精力,但是由于商业保险公司的赔付资金来源主要是财政资金,还是不能最大限度发挥保险的经济补偿功能,仍然存在巨额赔付风险。建议根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中有关“积极稳妥推进试点,发展多形式、多渠道的农业保险”的精神,以及台湾地区畜牧业保险的运作模式和发展经验,对畜牧业保险采取宽松灵活的政策。积极探索建立畜牧业保险专项基金,探索政府自办或代办政策性畜牧业保险业务。同时,允许一部分具有较强实力的养殖企业或畜牧业专业合作社开展自办保险业务。创新地开展多形式、多渠道的畜牧业保险业务,能够最大限度发挥保险保障畜牧业发展的 作用。