对水权交易问题的思考

艾尔肯·沙依提

摘要在阐述我国有关水权交易实践案例的基础上，分析了水权交易管理对于节水及工农业生产发展的作用，并指出政府部门在水权交易中具有重要的指导和调控作用。

关键词水权交易；节水；思考

中图分类号 TV213.4 文献标识码B文章编号 1007-5739（2009）06-0237-01

近年来，在我国GDP连续保持10%以上增长的过程中，水资源逐渐成为影响经济发展的重要因素。我国水资源的平衡状态相当脆弱，华北平原地区每年开采地下水超过50亿立方米。水资源紧缺与自然雨水条件有直接关系，但同样重要的是，我国市场经济体系缺乏水权制度支撑，水资源往往根据地方发展需要被任意占有，而没有作为一种具有产权的资源被保护和约束起来。对此，我国“十一五”规划提出：“完善取水许可和水资源有偿使用制度，实行用水总量控制与定额管理相结合的制度，健全流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”。

2007年12月，水利部发布了《水量分配暂行办法》，这意味着我国黄河水权成功改革之后，将全面建立和推广水权管理制度。根据《水量分配暂行办法》的要求，水资源将按照一定的比例在全国各个省市之间逐级分配，各个地区可以在分配水量的范围内无偿使用，如果使用水量超过分配水量，则需要向其他地区购买。水将作为一种商品在同一流域的上下游进行交易，水的投资价值也将逐渐显现。

1以水权交易促进节水

黄河曾经是中国水量分配问题最为突出的河流，因为供水形势的倒逼，最早进行了试验性的水权改革。黄河承担了1.4亿人口、1 600万公顷耕地、50多个大中城市的供水，由于过度开发和不合理利用，1972~1999年，黄河下游有21年出现断流。为此，从1999年开始对黄河实施统一水量调度，并在此基础上出台《黄河水量调度条例》，试验性地对黄河流域各个省之间进行水量初始分配。随后省级水配额向市、县等基层逐级二次分配，部分地区甚至将水权落实到户，在明晰产权的基础上，2004年出台了《黄河水权转换管理实施办法》，为水权交易制定了规则。在实践中，农业水权和工业水权之间置换已经有了成功的经验，主要分2步操作：第1步，新建工业企业为了取得新增用水指标，投资灌区农田节水改造工程，获得节约水量指标；第2步，将灌区节约的水指标置换用于工业项目。

“十年九旱”的内蒙古鄂尔多斯，通过一系列水权交换，不仅置换获得工业化发展所需要的水资源，而且兴建的水利工程提高了供水效率。黄河管理部门每年分配给鄂尔多斯7亿立方米农业灌溉用水指标，但随着一批煤电、煤化工项目开工建设之后，该市工业用水出现紧缺。其中，鄂绒集团计划新建2×30万千瓦机组，每年耗水1 880万立方米，需要通过水权置换获得水量配额。为此，鄂绒集团投资1.3亿元建设干渠节水改造工程。一方面改造农田，将小面积、零星分散的畦田平整合成为2万公顷可以进行集中灌溉的标准化田地；另一方面，使用混凝土预制板重新铺设灌渠、排沟，新建灌区节水量满足了新建电厂的用水指标，实现工业、农业、环境的三赢。以上实践说明，水权交易管理推进了节水和工农业的生产发展，实现了经济社会发展的多赢格局。

2对水权交易中的思考

随着水量分配和水权制度的不断实践与完善，可能会出现更大规模、跨省市的区域性水权交易市场，在更大范围内进行水权置换，而具有信息优势的金融机构，可能以中间人的身份撮合交易收取中介费，或者通过股权投资、水利工程项目投资、建立产业基金等多种方式直接参与水权交易。但由于水的自然属性，水权交易市场相对其他的交易存在一定的局限，而水权交易只能在河流流域的上下游进行。

水权完成分配之后，水权拥有者可以通过多种方式将水权转让给其他需要方，在类似鄂绒集团的水权置换案例中，通过兴建水利设施等间接水权转换方式，在耗水总量控制的情况下，提高农灌效率并实现产业升级，实现了农业、工业和水资源的三赢。但是在将来可能实现的直接水权买卖过程中，尽管转让者拥有水权，但政府仍应该进行指导管理，让水资源向节能环保、农工平衡的方向流转，避免水权转让沦为一般的商品交换，甚至因为转让混乱导致产业失调。

在国外，澳大利亚就在反思水权分配制度和交易制度。首先，澳大利亚水权分配不均。1990年建立水权交易制度之前，农业在澳大利亚的经济结构中占有重要位置，因此水权主要分配给农业。在全球日益变暖、澳大利亚持续干旱的情况下，其城市用水难以保障，为此，政府不得不于2008年5月宣布，将在未来10年内出资29亿美元从农民手中收购水权，以补充城市居民供水。澳大利亚在水权分配完成之后，没有对水权转让进行一定的规范，结果导致水资源向耗水高的非基础产业转移，从而影响了基础农业的生产。1990年澳大利亚水权交易制度建立后，农民将水的使用权出售给蓬勃发展的澳大利亚葡萄酒企业。葡萄酒产量增长的同时，耗水量也急剧走高。为了满足葡萄酒业的用水，葡萄酒制造商从农民手中收购水权。在水资源向葡萄酒产业持续转移的情况下，澳洲小麦、水稻等粮食作物的种植面积降低，加上澳大利亚连续6年干旱，小麦、水稻产量大幅减产，出口减少打破了全球粮食供应平衡，推动国际粮价走高。

排污权交易方兴未艾。江苏省从2008年初起建立排污权交易制度，此前的2007年底，浙江嘉兴也建立了排污权交易平台。虽然都是以市场化的方式控制排污，但江苏和嘉兴实际上采取的是2种不同的交易模式。在江苏模式下，以水化学需氧量为标准，排污企业需要以不同的价格向环保部门购买排污权，而嘉兴的原有企业可以无偿取得排污权，但在扩建排污项目时，则需要向环保部门购买排污权；对于刚刚起步的排污权交易而言，能否对排污量进行精确检测将直接决定排污权交易制度的成败。这是一项需要管理部门进行监管的工作，但在我国大部分中小企业并没将其纳入监控范围，因此排污交易权在执行阶段还面临一定困难。综上所述，在水权交易中，政府的指导管理和有效调控是不可忽视的。