论生态补偿机制的财政转移支付

彭春凝

摘要：生态补偿机制的建立在我国具有非常重要的意义，而财政转移支付在生态补偿机制中起着重要作用。结合我国的实际情况，可以从以下几方面来完善生态补偿机制中的财政转移支付制度：一是加大财政转移支付中的生态补偿力度；二是进行合理的转移支付框架的设计；三是建立财政转移支付在生态补偿机制中的实现途径；四是重点建设具有现实性的横向转移支付的生态补偿机制；五是成立政府间财政转移支付专门机构。

关键词：生态补偿机制：财政转移支付：方案

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1003－854X(2009)03－0032－04

一、我国生态恶化、生态补偿机制的现状以及存在的问题

环境问题大致可以分为环境污染和生态恶化两类。中国的环境问题很多，如河流断流、地下水位下降、湖泊水库库存减少、冰川后退雪线上升、湿地破坏、土壤酸化与盐渍化、野生动植物资源减少。值得注意的是，环境污染还只是工业化推进过程中出现的环境问题，影响的是人类的生活质量和经济的可持续发展，而生态恶化危及的已经不仅仅是人类的生活质量，而是人类生存这一基本人权。

在我国，首先是西部地区必然要面对环境污染和生态恶化双重环境问题的困扰。就西部生态环境而言，对其质量构成严峻挑战的应该还是资源与生存条件的脆弱与恶化。一是草原退化。根据国家环保总局2004年发布的《2003年中国环境状况公报》，我国90％的天然草原都在不同程度地退化，其中严重退化草原近1.8亿公顷。全国退化草原的面积每年以200万公顷的速度扩张，天然草原面积每年减少约65－70万公顷。二是森林资源衰减。我国森林资源总量少，森林覆盖率18.21％，不到世界森林覆盖率的70％。并不丰裕的森林资源集中分布在东北、西南国有林区和南方集体林区，生态地位极其重要的西北干旱、半干旱地区，林草植被的覆盖率却很低。三是土地荒漠化加速。目前。全国荒漠化土地面积超过262万平方公里，占国土面积的27.3％。其中的99.6％分布在我国北方和西北地区的12个省区的420个县。四是水土流失严重。到20世纪90年代我国水土流失面积发展到179万平方千米，占国土面积的18.6％。

生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对于扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制。在中国生态环境保护与管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：一是对生态环境本身的补偿。国家环境保护总局规定对重要生态用地要求“占一补一”；二是生态环境补偿费的概念，即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本内部化；三是对个人、区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。相当于绩效奖励或赔偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。

我国的生态补偿机制不完善，生态补偿总体上还没有建立类似环境污染收费的系统政策。存在的主要问题有：一是法律法规不健全，难以支持生态补偿制度的实施。对各种利益相关者权利义务责任的界定，对补偿内容、方式和标准的规定不明确：立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏应有的法律关注和有效的法律支持；一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位；对法规的刚性规定缺乏一些因地制宜的柔性政策进行补充。二是单一的投融资渠道难以保障生态保护与补偿的持续进行。在2001年全国6大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占85.6％。西部大开发战略实施以来，国家给西部筹措了500亿元生态建设资金，占生态建设资金的大部分。但从西部生态建设需要长期投入的角度看，多层次、多渠道、全方位筹措资金将是解决问题的重要环节。三是简单的补偿方式难以解决生态破坏的深层问题。当前生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多而农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多而生产方式改善少：生态建设多而相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。如果不注重通过调整西部地区产业结构、改善人民的生产和生活方式，那么生态建设实效就难以保障。四是实际操作中补偿责任难以明确。尽管目前“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则得到运用，但在实践中补偿主体和受体关系并不明确。西部地区为保护中国西部生态屏障和江河源头区域的生态环境付出了巨大成本，损失了许多发展机会，而直接受益地区即东部或者江河下游发达地区上交国家财政的税收和财政收入比例远远大于西部地区，国家通过财政转移支付等手段已经部分实现了对西部地区的补偿，但对西部地区而言还远远不够。五是实施生态补偿中的管理和执行条块分割。难以保证补偿的落实。目前由部门主导生态建设的局限性主要体现在三个方面：违背生态环境综合性的特点，补偿义务方付出费用极少，中央协调导致地方几近无偿地使用资源等。

以下笔者将对中国的生态补偿政策和模式中的财政转移支付制度进行系统分析与评估，并提出重点完善中国生态补偿机制中的转移支付的初步设想。

二、在生态补偿机制中重点提出财政转移支付的依据

财政转移支付制度选择的理论依据和政策目标之一，是基于社会公平考虑的地区基本公共服务的均等化。财政转移支付是上级政府向下级政府拨付财政性资金的制度，包括中央政府对地方政府的补助和省级地方政府对省级以下地方政府的补助。对各级地方政府而言，财政转移支付是地方可支配资金的重要来源，财政转移支付的规模及其在地区间的分配对地方财政能力具有重要的影响作用。

(一)环境保护，尤其是生态补偿机制对政府投入的依赖性更高。近年来。无论在生态环境维护领域还是在环境污染治理领域，我国都已形成了多元化投资主体、多种融资渠道并存的投融资雏形。与生态环境维护相比，环境污染治理吸引非政府资金参与的可能性更大一些。目前在OECD国家，非公共部门的投资占到环境污染治理投入的70％以上。在我国及西部地区，非政府资金已经占到当年全部污染治理项目投资的60％以上。

相形之下，生态环境维护投入主要依靠政府，而非政府资金介入很少。这是由于生态环境维护投资大、周期长，难以给投资者带来直接的和有吸引力的回报，另外其项目涉及面广，协调难度大，协调成本高，一般不适合由逐利主体承担。例如，2000年启动的天然林保护工程，计划用10年时间，使长江上游、黄河上中游地区的9.17亿亩森林得到切实保护，该工程总共962亿元的投资全部由政府承担，其中中央政府承担80％，地方政府承担20％。再如，西部生态建设的另一支柱工程——退耕还林还草工程，通过中央政府对退耕农户提供经济援助的方式，鼓励农户停止耕种长江上游和黄河中上游地区坡度大于25度的陡坡地，并把它们还原为林地或草地。该工程采取了中央政府投资，地方提供一定比例配

套资金的方式。其中，中央财政以国库余粮、国债以及财政转移支付作为退耕补贴来源，向退耕农户提供以下内容和标准的经济援助：(1)粮食补贴，即长江上游每亩补助150公斤。黄河中上游每亩补助100公斤粮食；(2)现金补贴，即每亩退耕地补助20元现金；(3)种苗费补助，即每亩退耕地补助50元种苗费。

阻碍私人投资进入生态环境维护领域的障碍，除了生态环境维护本身的特点之外。具体制度安排也是其中不容忽视的因素。以林业投资为例，由于林业兼有木材及其他林产品生产与生态环境维护的双重功能。因此，林业在一些国家已成为私人资本乐于进入的投资领域。如欧洲的奥地利、瑞典、法国、芬兰和联邦德国，私人林分别占到全国森林面积的80％、74％、70％、63.45％和58.4％，同样的指标美国为72％、日本为68.8％、韩国为72.6％。目前我国正处于从政府办林业到全社会办林业的历史性转变时期。鼓励民间资金投资林业建设，但由于我国在林地产权制度，林业税费制度，林业融资制度，林业采伐、收购、运输及市场交易制度等具体制度安排方面还存在种种问题，因此到目前为止，进入林业生态环境维护领域的民间资金并不很多。

(二)地方财力，尤其是西部地方财力难以满足生态环境维护的投资需求。西部地区财政拮据，地方财政收入在全国31个省市自治区的排序中位居后列，除四川、云南、广西分别居第9、15、18位之外，其余省区市的排序均在20位之后：西部12省区市地方财政收入占全国财政收入及全国地方财政收入比重为7.5％和28.5％，而东部10省市相应的指标分别为16.6％和62.7％。由于西部生态恶化的源头和区位大多发生在或坐落于县域范围内，国家生态环境维护政策的贯彻执行和地方生态环境维护的推动，也就更需要地县政府的亲历亲为。然而。西部县域财政状况不乐观。西部地方财力拮据的状态必然在强化地方政府环境弱偏好的同时。还会从投资能力方面对生态环境维护形成制约。生态环境维护的地方配套资金普遍不能及时足额到位就是其中的一个突出表现和后果。

目前我国实施的对西部生态环境建设有着重大意义的几大生态建设重点工程，均实行中央投入为主、地方投入为辅的原则和政策。按说这种做法已经考虑到西部生态建设的全国意义及西部省区环境投资能力缺乏的现实，但生态环境维护周期长、投资大，地方配套资金即便只占两成比例，对西部大多数地方财政来说仍是一个沉重的负担。比如，为期10年的天然林保护工程计划总投资962亿元，地方需要投入的配套资金就高达192.4亿元。这还只是一项生态环境维护的静态投资，如果加上退耕还林还草工程、防沙治沙工程、生态建设重点县工程以及退田还湖工程等生态修复工程。所需配套资金投入之巨难以估算。结果，各项生态环境维护工程都普遍面临地方配套资金不能足额到位的难题。目前，这一问题已经严重影响到生态环境维护工程方案的正常施行，亟须通过建立和完善多元化的地方筹融资体系，扩大地方政府的生态环境投资规模。

(三)目前生态补偿机制的支付问题的解决需要转移支付制度的创新。实践中，向社会提供大量生态服务或生态效益的地区，以及生态脆弱和环境敏感的地区，基本是贫困地区，如长江、黄河等河流的上游，云南等省生物多样性丰富的山林地区。内蒙古和西北农牧交错带。三江平原河口湿地等。这些贫困地区向下游和全社会提供了大量生态服务，却没有得到应有的补偿。比如，退耕还林(草)政策实际上是一种生态补偿政策，国家出粮出钱让这些贫困地区的农民退耕和种树种草，保护生态环境，减少水土流失。但是，国家的补偿只延续到退耕后第2－8年(生态林补偿8年，经济林补偿5年，种草补偿2年)。如果在这2－8年之内，农民还没有找到其他产生收入的生产方式和就业机会，农民的生活就会降低质量，以致陷入贫困。理论上，2－8年后，这些树木和草地仍然在向社会提供生态服务，却得不到补偿。所以，退耕还林(草)政策不是一个生态补偿的长效机制。同时，更为广泛的河流上游地区、西北易发生水土流失和荒漠化的地区，以及生物多样性丰富的山林地区，这些地区一直在向社会提供大量的生态服务。甚至有时可能以自身减缓发展为代价。

生态补偿机制涉及谁来支付，支付多少，支付给谁，如何支付(谁做代理)等问题。这就要识别生态服务的提供者和收益者，评估生态服务的价值。设计价值转移机制。笔者认为，转移支付依然在生态补偿机制中起着重要的作用，只是在整体框架设计上存在严重的问题，使之发生的作用非常有限，因此需要首先从其内涵和外延上对其进行重新界定，以致达到所谓转移支付制度的创新。

三、如何完善生态补偿机制的财政转移支付

我国现行财政转移支付制度在生态补偿机制中存在的问题很多，其原因之一，转移支付资金的重要部分并没有起到均衡地方财政能力的作用。我国现行的转移支付体系由体制补助、税收返还及专项拨款构成。2006年我国地区之间人均财政支出相对差异系数西部省区最高为86.01％，这表明，现行的财政转移支付制度是有利于高收入地区的，延续和扩大了地区不平衡的利益格局。原因之二，中央财政转移支付的总量规模较小，地方财政支出能力差异很大。地方财政收入能力较低的西部地区，虽然经过财政转移支付的救济，但由于本身财政支出总量还是相对较大，因此用于生态方面的财政支出能力与东部发达地区的差距还是较大。原因之三，专项财政转移支付的比重不高。我国政府实行一般补助和专项补助相结合的制度，对补助金的配套数额或比例要求相对较高，这样在西部地方财政拮据的情况下，专项财政转移支付的比重也相应低了。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算。原因之四，地方财政不能承担起调节辖区内纵向和横向财力分布的责任。在现实中，我国的地方财政普遍存在责任缺失现象。

生态补偿机制的完善，一是取决于如何筹集足够的补偿资金，使它不仅能补偿生态环境维护者的经济成本，而且可能补偿其生态效益的价值；二是设计出把补偿金发给被补偿地区的被补偿人的方案。结合我国的实际情况，可以从以下方面完善生态补偿机制的财政转移支付制度。

(一)加大财政转移支付中的生态补偿力度。通过公共财政对生态建设者进行补偿，是发达国家的重要补偿形式，如瑞典对劣等地退耕造林的补助率达50％。2001年中央财政收入和支出分别占全国财政收入和支出的52.4％和30.5％，其中的巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础，但作为公共服务之一的生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，因此今后要在国家财政转移支付项目中，增加生态补偿项目，用于生态建设和环境保护的补偿。要制定分类指导政策，增加对重要生态建设领域的补贴力度。2005年8月，浙江省政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，

提出要加大财政转移支付中生态补偿的力度；加强资源费征收使用和管理，增强其生态补偿功能；继续探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展：逐步建立生态环境破坏责任者经济赔偿制度。目前，浙江省的生态补偿主要以财政支持为主。2005年，浙江省财政共安排生态环保建设专项资金18.4亿元。同比增长107.7％。2006年浙江省实施钱塘江源头地区生态保护专项补助，试点探索流域的生态补偿。

(二)进行合理的转移支付框架的设计。一是对转轨国家正在建立的政府间及地方财政体制而言，关键的要素是政府间财政转移的水平、模式和效果。转移支付几乎没有公式可循，其中大多数仍要在总量和个别区域上进行谈判。需要确定转移的总规模(可分配的量)和在各个地区进行分配的公式；需要考虑转轨国家中央政府面临沉重的财政压力，还要考虑在新兴的公共部门结构中地方政府将发挥关键的作用。运用公式时，有必要采用适当的方法度量收入能力、支出需要以及财政效果，由于我国财政分权是一个发展变化的过程，何况不论在何种体制下，都需要将结构性问题与市场经济转轨过程中出现的问题区分开来。因此应该设计一个足够牢靠的政府间框架作为行动的基础，例如，使转移支付和税收流动经常化；它还需要有足够的灵活性，使其与经济在稳定、再分配和私有化方面持续的结构改革并行不悖。二是转移支付体制应根据一定的规则，还是以相机行事为主?如果只考虑中央政府的宏观经济目标，那么建议采用相机行事的做法。但要提高透明度，就应采用正式的、以规则为依据的做法，允许地方政府做好财政规划，并凸显中央政府的政策目标。对中央政府和地方政府的预算来说，将全国性收入的一定比例、或某项全国性税收固定用于转移支付有很大的好处：地方政府做预算时更有把握了，因为它们知道中央政府的支持将根据确定的公式进行调整，不会受到相机性中央政策的影响。三是建立特殊目的补助的匹配。匹配的补助可提供一定程度的支持，满足地方政府特定目的的支出需要。通过设定不同匹配率可以解决这个问题，但问题是难以确定匹配率应该是多少。

(三)建立财政转移支付在生态补偿机制中的具体的实现途径。现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。分类实施是指把政府各项公共品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序：分步实现是指把各类公共产品与服务均等化的发展过程。从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。重点是完善转移支付基本模式，建立健全以纵向为主、纵横交错的政府间转移支付制度。而且可以通过法律程序加以规范。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款，按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重。继而，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县(市)间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入增量部分以一定比例补助给落后地区。

(四)重点建设具有现实性的横向转移支付的生态补偿机制。从以往的生态建设和维护的资金转移方向来看，目前我国转移支付主要是上级政府向下级政府进行的转移。因此。通常研究的转移支付就是这个含义。但纵向转移支付已经给国家财政造成了很大压力，有时会出现补偿不足的情况。比如退耕还林(草)生态补偿主要通过中央财政实现的纵向转移支付。而在区域之间、流域之间、行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态。尽管富裕地区将收入的一部分事实上通过上级政府的再分配行为转移给了贫困地区，但这种纵向的转移支付通常仅仅履行了中央财政促进公平的原则，而没有很好地体现出中央财政行为增进效率和优化资源配置的原则，尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。而横向转移支付的区域间生态补偿关系是行政区域与行政区域之间基于生态资源有限性、环境利益局限性、环境系统整体性和环境利益公平分配原则而缔结的一种相互依存和相互制约的关系，能突出资源优化配置的功能。横向财政转移支付就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付，也就是通过改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。从生态产品的角度来说，即由生态受益地区向实施生态保护和建设地区的转移支付。这里区域间生态补偿包括区内补偿和区际补偿。区内补偿一般以省(自治区、直辖市)为单位，根据本省城乡经济发展水平，特别是农村经济发展水平，对退耕还林(草)的农户予以适当补偿。区际补偿是指长江中下游地区和黄河下游地区对上(中)游地区进行的资金和物质补偿。长江中下游地区和黄河下游地区是退耕还林(草)工程的最大受益地区。是退耕还林(草)所提供的生态服务的最主要的受让者，他们应该而且必须为退耕还林(草)支付费用，即进行区际补偿。区际补偿必须在中央政府的调控下进行。

(五)成立政府间财政转移支付专门机构。中国的区域经济发展高度不平衡，造成公共服务向均等化发展时，区域性财政资金供给不足，这就要求中央政府承担起调节区域间公共服务供给均衡的职责。所以，在转移支付模式选择上，中国应该选择相对集权的转移支付模式。只有这样才能切实加强中央政府对地区差距的调节，最终确保中央政府宏观经济政策和社会发展政策的落实：同时，中央政府应该明确省级以下转移支付的基本原则，建立健全政府间转移支付相应的法律和法规。应当建立中央和地方相关机构，以确保转移支付被用到最需要的地方，尤其在较小的地区。例如，这些机构可包括一个中央机构或某种形式的中间机构，对地方政府的行为进行监督，并向其提供必要的技术帮助和支持。目前中国虽然拥有世界上相对规模最大的政府间转移支付体系。却没有一个高规格的机构来负责这项工作，没有一个部级机构来专门负责政府间转移支付，在财政部内部甚至没有一个司局级机构来专门负责这项工作。这在世界各大国家中是绝无仅有的。澳大利亚等多数国家都有一个级别很高的机构来专门处理政府间转移事宜。一个可以认真考虑的方案是建立政府间转移支付委员会，专门负责处理政府间转移支付事宜。这一机构直接向国务院总理负责，其成员应包括来自各级地方政府的代表。该机构的具体职责包括：制定政府间转移支付的相关制度和方案，建立和维护相关的数据库，协调中央和地方政府间在转移支付方面可能发生的冲突，向国务院和全国人民代表大会提交有关转移支付方面的报告，监督转移支付资金的拨付，评估转移支付的绩效。

责任编辑陈孝兵