“民进国退”，中国开闸垄断行业

罗科

进入2009年下半年，在经济复苏的绿芽初萌，社会尚在争议经济走向的时候，中国政府已在酝酿经济构成从“国进民退”到“民进国退”的大逆转。

兵分四路调研

6月2日8：30，湖北省铁路办、武汉铁路局、沪汉蓉铁路湖北公司、武广铁路客运专线公司、湖北省铁路公司、湖北省联合发展投资公司6个单位的负责人，相继来到武汉东湖宾馆乙所微山湖会议室。此时，国家“消除民间投资的体制性障碍”调研组一行数人已在会议室等候。

寒喧之后，调研组即向6单位负责人讲述了国家发改委、央行、铁道部、建设部等联合起草的《鼓励和促进民间投资的20条意见》（下称《意见》）的相关情况，并就民间资本进入铁路行业存在的主要体制性和政策性障碍，提请湖北方面给出政策性建议。

在就开放铁路投资进行一天的沟通后，6月3日，第二拨人走进了同一个会议室。围绕民间资本进入城市公用事业（供水、供电、污水处理、垃圾处理）的现状及存在的问题，以及对推进民间资本进入城市公用事业的政策性建议，湖北省发改委、建设厅、物价局、能源集团有限公司、武汉燃气热力集团、武汉控股湖北石油天然气办公室、武汉二郎庙污水处理厂等10家单位负责人轮番向国家发改委表达了自己的看法。

湖北之行，只是国家发改委牵头布局“垄断行业改革”的一步棋。

湖北调研前后，国家发改委牵头的调研组，赴浙江杭州、台州等地调研公用事业改革，并就“鼓励和促进民间资本进入金融服务业”，向地方商业银行、担保公司、咨询公司征求意见。

6月，四川省、深圳市也接待了有着同样使命的国家发改委调研组。调研组考察发现，即使在社会资本充足和活跃的深圳，医药卫生、教育和文化出版等公共服务领域向民间投资的开放程度也不令人乐观。

根据各地调研情况，6月11日，全国发改委系统2009年投资工作研讨班，对《意见》进行了分组讨论，形成一稿。

接着，发改委进一步向卫生部、教育部等各部委征求意见。7月，形成《意见》二稿。

据了解，发改委等部委将再进一步磋商后形成定稿并上报国务院。

“近期中央将出台相关的措施，放开民营企业投资的部分限制，以拉动民间投资。”中国人民银行行长周小川近日在北大的表态，标志着关于《意见》的信息正式释放。

政策年中“转身”

国家对4个地方进行4个领域（包括垄断行业、公用事业、公共服务）的调研，有着直接的现实压力。中国宏观经济政策迫切需要从上半年通过“政府投资加国企扩张以保增长”转型到通过“民间投资加体制改革保增长后劲”。

去年下半年，在国际金融危机要掩覆中国陆地时，中国迅速启动了4万亿规模的投资。“出手要快，出拳要重”，国务院总理温家宝当时多次督促手握投资大权的部委。

暴雨般的中央“救市”资本下拨后，本意想起“四两拨千斤”的作用，即以政府投资带动更多的民间投资，但结果却造就了“国进民退”的僵局。

今年首季，面向中小企业的直接放贷仅占贷款总额的不足5%。同时，民间投资只占到城镇投资总量的48%，增速比城镇国有及国有控股投资低13.5个百分点。

政府投资多数是投资边际收益较低的项目，民间投资只被允许进入一些过剩的、不获利的产业，而国企借助各种地位，在优势产业高歌猛进。

7月底，中国民间投资素来最优的浙江省向国家发改委投资司汇报，上半年，交通、能源、农水等政府主导性投资项目高位运行，但制造业仍在低谷徘徊，民间投资启动迹象还不明显，企业家信心指数和企业景气指数仍处于近10年来低点。

建设部政策法规司副司长徐宗威日前表示，去年以来在公用事业领域，出现了政府投资对民间投资的“挤出效应”，“但在目前的公用事业投资规模基础上，即使再扩大1倍，达到2万亿，也很难说完全解决了需求”。

对于“上半年信贷投放量超过7万亿元，导致资产价格出现泡沫倾向”的社会舆论，金融系统人士认为有失偏颇：“正是当前对民营企业的部分限制性规定，导致企业在投资过程中，由于没有更广泛的选择，结果在允许的范围内一哄而上，导致部分产能过剩和资产泡沫；而在不允许投资的范围内造成垄断企业缺乏活力，造成供给不足。”

国企的强势扩张，也促使国家发改委专门召开了各司局负责人碰头会，国家发改委一位官员透露：“每个司局花5～10分钟时间讲述各自领域近况，很多司局都表达了对全面‘国进民退的担忧，痛斥一些国企的蛮横强势。”

之后，国务院紧急行动。5月25日，国务院下发《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，首次提出改革过程中拓宽民间投资的领域和渠道，对垄断行业进行改革。

“但上半年经济未能触底回升，触及垄断体制的改革没能推出。”一位国家发改委人士说，当6月份的经济数据出来后，中央总算稍微松了口气，可以调转车头，启动民间投资。“只有民间投资能接力政府投资，中国才可能避免经济的W型波动。”

部门分歧仍在

针对体制门槛与财税是制约民间投资增长的两大关键因素。《意见》提出了可操作性建议。

对于体制障碍，《意见》明确提出，凡能够实行市场化经营的，要公开市场准入范围和标准。

其中，修订出台《政府核准的投资项目目录（2004年）》，起草企业投资项目核准和备案管理条例。大范围下放项目投资核准权；同时要求各地方主管投资的部门也要尽量下放核准权限，扩大地方政府的备案管理范围。

“现在有些垄断行业可以跟你讲上12个小时，摆出1000条理由，就是不让其他人进入他们的领域，就是要维护他们的既得利益。”中国社科院经济所研究员张卓元介绍，当年面对生产资料价格“双轨制”的既得利益，国务院就是通过修订价格目录，规定哪些价格政府管，哪些价格政府不管，并把大量生产资料价格归入政府不管的范围。

在具体政策上，《意见》明确规定，小型及微型金融机构应由民间资本主导，适度引进国有金融机构和国外机构作为战略投资者，变股权结构门槛为加强管理团队资质监管。提出给民间金融法律身份，即修订《贷款通则》和出台《放贷人条例》，从法律上明确界定非法定吸收公众存款、非法集资和正常民间借贷的界限，使民间借贷阳光化。

投资范围放开后，接下去就是财政税收的支持。“垄断、公共服务等领域价格都是管制的，进来了也赚不了钱。”中国社科院经济研究所宏观经济研究室主任张晓晶表示，如果没有价格、金融、财税等政策调整与支持，民间资本仍找不到这些领域的商业利益。

《意见》提出，民营企业利用税后利润进行再投资和技术研发，今、明两年内可享受一定程度的税收抵免。民间投资用于国家鼓励类项目，进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件时，减免征收进口关税和进口环节增值税。清理涉及民间投资的各项行政事业性收费，降低收费标准等。对包括小额贷款公司在内的农村新型金融，参照农村信用社改革税收优惠政策，按营业税3%征收，所得税3年内减半征收。对小额贷款公司实行与村镇银行同等的财政补贴政策。

前述国家发改委人士看过《意见》草案，据他透露，民间投资范围的放开因属于原则性问题，部委共识较大，主要是央企方面存在阻力，可能落实难。《意见》中部委角力的焦点反而是民间投资准入的财税政策，特别在保障财政收入增长的情况下，要降低财税门槛，财税部门有一定的忧虑。因而这块还存在不确定性。

一个国家的税收是来自于财产、资源还是来自于企业运行，决定着该国的经济活力。中央党校周天勇教授牵头的“中国财税结构课题组”发现，中国的房产税占总税收的1%多点；对石油、煤炭等资源征税很少，财产税几乎没有，国家的绝大部分税来自于企业。“在这个税收结构下，办企业可能还不如投资十几套房子获利多。”

尽管《意见》含有众多具体性政策，但见证了民营经济多年曲折的中国民营经济研究会会长保育钧对此仅持有限的乐观态度，“以前类似的政策不是没有，但效果不大”。