铁道部7万警察待纳入公务员

饶智

7月23日，大陆国家公务员局官方网站发布消息：7月17日，国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。铁道部政策法规司司长田根哲传达了铁路公检法管理体制改革有关文件精神，国家公务员局考试录用司司长聂生奎到会介绍铁路公安机关转制人员过渡的实施方案。

舆论以为，这意味着铁路政法系统的改革步入实质操作阶段。

《凤凰周刊》记者从权威人士处获悉，上述改革内部尚有分野：铁路公安人员纳入中央公务员序列，而铁路检察院、法院人员或将纳入地方公务员序列。该人士还透露，改革方案将于今年“十一”后正式启动。

铁路公检法身份存疑

作为目前中国中央政府部委中唯一“政企合一”的部门，据本港媒体报道，铁道部拥有208万名员工，并拥有自己的公检法、医院、学校和通讯系统及逾7万名铁道公安。另有消息披露，铁路系统公安干警、检察官、法官的人数总和超过10万之众。

建国初期，大陆参照前苏联模式建立了铁路司法系统。当时在农垦、海事、森林、石油等领域，大型央企均建有公检法系统。据公开报道，截至2002年底，全国国有企业内设的公安局、派出所等公安部门仍然有3000多个。

目前在铁道部公安局系统下依附铁路管理系统设有三级公安机构，即：运营系统在各铁路局（集团公司）设立公安局，铁路分局设公安处，铁路分局以下根据工作需要设乘警队、公安段、公安科，在车站、货场设公安派出所。对应的行政级别分别为副厅（局）、副处和副科。

1982年，铁道部自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。除了铁路运输高级法院外，下设两级：铁路管理局所在地设立铁路运输中级法院和铁路管理分局所在地设立铁路运输基层法院。与其对应，铁路运输检察院也分设全国铁路运输检察院、铁路运输检察分院、基层铁路运输检察院。

当时理论界就有人质疑，认为在铁路建立这样一套司法系统有问题，但时值“严打”，铁路作为治安重灾区需要重点整治。争议之声被迅速淹没。

目前，大陆的7万多名铁路警察，履行除户籍管理、出入境管理和边（国）境管理之外的几乎所有警察职责。

令他们尴尬的是，铁路公安既未像普通警察那样纳入国家公务员系统，也不属于铁路职工序列。而铁路法院、检察院工作人员职业身份也不是政法编制，其编制基本是企业自行解决的企业编制，部分法官身份是企业、事业单位聘用（合同）干部。

在实际运作中，铁路公检法的人事任免、劳保福利、财政经费均由铁路企业负担。因此，铁路公、检、法机构实际上沦为了铁路部门的“内卫”。

今年7月，广东华商律师事务所的滕琛律师因乘座的T108次列车晚点45分钟，将广铁集团广深铁路股份有限公司告上了广州铁路运输法院。毫无悬念，滕琛败诉。“你来之前，判决书已经写好了。”主审法官对原告滕琛坦言。

铁路是企业，公检法是国家机关，铁路运输司法机构管辖的案件都是与“铁路运输有关”的刑事和民事经济案件。铁路部门领导公检法，既当裁判员又当运动员，导致“儿子审老子”的司法怪相。

改革中的利益变量

今年6月，著名法学专家胡星斗等15位北京法律学者、律师、记者，联名向全国人大常委会法工委寄送了《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》。《建议书》中直言，大陆现行体制是将铁路运输司法机关隶属于行政权之下，附设于铁路运输企业之中，明显与宪法第126条和131条强调的法院“独立审判”和检察院“独立行使检察权”，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”原则相违背。

此前连续几年的全国“两会”上，多名代表、委员多次建议废除或改革铁路法院。今年初的全国“两会”上，吉林省高级人民法院院长张文显建议中央，尽快将铁路等专业法院一律纳入国家司法体系，由国家核定机构和编制，各级党委按照干部管理权限管理法院人员，由同级人大常委会任命法官职务，政府财政保障法院行政经费。

过去20余年间，国家层面从未停止理顺铁路公检法管理体系的努力。

1987年4月，最高人民法院、最高人民检察院下发《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》。《通知》要求，铁路运输高级法院、全国铁路运输检察院从当年3月20日起停止受理案件和办理干部任免手续，对已受理的案件一律分别移送铁路运输中级法院、检察分院所在地的省、自治区、直辖市高级人民法院和人民检察院。5月31日两院正式撤销，届时印章停止使用。

2005年3月18日，铁路系统实施“铁道部一铁路局一站段”三级管理体制，全国所有41个铁路分局被正式撤销，新成立的太原、西安、武汉3个铁路局分别在太原、西安、武汉组建铁路公安局、检察分院和中级法院。其他分局所在地的铁路公安处、检察院、法院的机构和体制并未改变。

前两次改革并未触及核心，至今铁道部仍维持高度集中、半军事化的运营管理体制。

相关人士指出，铁路部门一直难放弃自家法院，是改革中最大的阻力。而对于铁路公检法员工而言，也存在巨大的利益变局。

由于多年来铁路运输持续亏损，铁路公、检、法的经费、工资福利也受到影响，各方面待遇均低于地方相同机关，铁路司法系统内部改革的呼声日益高涨。但有调研表明，沿海发达省市的铁路检察院和法院对分离的积极性颇高，而一些中西部省份的检、法两院却纷纷表示反对。原因就在于前者分离到地方后收入可能增高，而后者则相反。

必需的缓冲期

铁路企业与公检法剥离后，原有人员直接分流到地方公检法，还是继续从事与铁路有关的司法工作7如果保留独立的与铁路相关的公检法系统，是直接归地方管还是单独形成一条线，由上级公安、检察院、法院垂直管理？诸多问题，尚在求解之中。

据悉，早在今年5月初，全国铁路公安系统即已冻结相关人事和财政关系，停止干部提级。5月下旬，铁道部召开了一个有关铁路公安系统改制的会议，与会代表除了铁道部、各铁路局、铁道部公安局的领导，还有公安部、国家公务员局的相关领导人士。

此次会议的主要内容是传达改制的步骤。会议要求，地方各铁路局征求意见和建议、统计相关信息后，反馈至铁道部公安局待相关调研和统计完成后，铁道部公安局再统筹拟出具体的改制方案，而正式实施则有待中央机构编制委员会办公室下达相关文件

本刊记者从权威人士处获悉，铁路公安将统一纳入国家公务员序列。改制中，具体是否有名额限定尚不得而知。相关部委的机要室也尚未收到详细的改制方案文件。

大陆多家媒体披露，铁路公安将最先启动改制。目前，广东、北京等地的铁路公安机关已开始着手转制准备工作，干警也在复习迎接9月份的转制公务员考试。铁路民警均被告知：“考过了就转成公务员，考不过就转不了”。

铁路法院的体制如何改革，目前尚无进一步的细化方案，具体需要和省高院进行协调。而铁路法院的公务员考试时间尚未排出。

本刊记者获悉，铁路检察院、法院整体划归地方的争议不大，人员将纳入地方公务员序列。不过，包括解决铁路法院退休人员的待遇衔接等改革细节尚需进一步磋商，具体实施需一定的缓冲期。