大陆三十年反腐断想

师索

近期中纪委连抓大案要案，气势如虹。同时县级纪委的编制、经费、地位也获得历史性提升。然而，在目前反腐力量走强的当口，还需要透过令人喜悦的表层，对已经过去的30年有所反思，对中国反腐的未来有所思考。

政改弱于经改

现在中国大陆纪检监察体制是照搬了计划经济的体制，尚不适应市场经济的发展。经济转向市场化已基本完成，在经济之上的上层建筑特别是党的纪检体制在30年的改革过程中逐渐弱于政府的机构改革，政府历经五次机构改革，最近提出大部制，虽然还没有很好摆脱精简-膨胀的循环问题，但党的体制改革相比下还慢于行政改革。

历来文章对改革30年的经验说得都不够，而且很多人也没理解的是，上世纪80年代中国改革模式，实行的是用政治改革推动经济改革。党的十一届三中全会废除了个人的高度集权，变成了集体领导；通过重建中纪委，党内有了合理分权；强调了党内生活民主化，给了全党示范意义。这三项举措都是政改推动经改。而到了上世纪90年代政改慢于、弱于经济改革。

邓小平1980年关于党与国家领导体制的改革的“8·18讲话”，所启动的不是管理、技术层面的改革。但现在所有的改革却都是技术层面的改革，是对“8·18讲话”的实质性回避。

这使得从反腐蚀到反腐败斗争，搞了30年，结果形势仍然严峻。

“微观反腐”难治本

过去曾有一段时间我们不承认有腐败，只承认有不正之风，需要反腐蚀。后来发现不是这个问题了，发现反腐蚀斗争和纠正不正之风解决不了不断滋生蔓延的腐败问题。上世纪80年代初我们用的是反腐蚀斗争，到了90年代初，才开始正式提出开展反腐败斗争。

不过，面对严峻的形势，办法是通过加大工作强度、烈度来保持高压态势。这样，人员不断增加，费用不断扩张，机构不断扩编，级别不断提升，但期望的结果并没有变好，结论仍然严峻。

中国历代统治者的治理方式，大多采用加大威陡力来解决问题。杀一儆百，“杀鸡给猴看”成为主要模式。改革开放以来，对腐败分子的惩处是最严的，力度也是最大的，但是至今并没有收到预期的效果。

打个比方，若一个人平均一年办三个案子，通过业务提升一年可办四五个案子，但离平均7个案子的发生率仍有一定距离。较低的查案率，使得每个腐败分子背后都有数学上计算。河南三任交通厅厅长之所以“前腐后继”，是有一定的必然性的。马克思说，为了100%的利润，权力资本就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首之险。

现在是，宏观的政治监督抓不了，就抓中观。中观不好弄，就抓微观，结果陷入微观中。纪委工作细微到发生矿难后下到矿井中亲自察看。现在办案的监督、纠风的监督越来越多了，而政治监督、执行情况监督和党员权利的监督不到位。监督不了8小时内就抓8小时外；官员本人监督不了，就监督官员的老婆、秘书、子女。

在目标的锁定存在不合理情况下，这种靠投入更多财力物力人力的高成本方式，有如扬汤止沸，难以持续。若仅是技术层面的提高，不辅之以中观、宏观的提升，那么案子办得再多，也无助于问题根本解决。

不过，监察权力也不能过大，反腐工作不能光用加法。一个不太妥当但可资思考的例子是，明代的东厂、西厂、锦衣卫，对官吏的监督机构一个又一个，但在层层加码中，监督机构变成了特务组织。

关键在于分权

中共十六大期间，时任中纪委书记的吴官正在前任书记尉健行的“源头治理”基础上提出了“注重预防”，并在何勇副书记等帮助下着手构建反腐惩防体系。在现任中纪委书记贺国强领导下，纪委进一步抓体制制度建设，并将吴官正的一个注重，演变为“三个更加注重”：“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。

这是现实的需要，但预防腐败的工作怎么搞，始终面临着难题。国家预防腐败局2007年成立了，但其工作方针还不能提出“预防为主”，同时也没有给自己提供体制改革的试验田。因此，尽管预防腐败局做了大量工作，由于受种种条件的制约，预防腐败工作还不能从体制改革上真正破题。

我们现在对火灾、疾病等公共灾害形成了以预防为主的体制机制。但在反腐领域还形成不了一个“预防为主”的共识。原因在于腐败这么严重，体制受限这么严重，采用标本兼治是一种必须且能够实际进行的现实选择。

共识既然难以形成，接下去的工作就难以推进。到底怎么预防，不是依赖“写在纸上，说在嘴上，贴在墙上”，而是只有制度改革的配套、科学合理的组织体系做支撑才能做到。但没有共识，不进行试点和形成比较成功的模式，就难以形成“预防为主”的果实。

扬汤止沸不如釜底抽薪！在现有条件下，能抽多少就抽多少，但关键是要敢于“抽”。具体到解决腐败问题上，我们应该走一条“减法”之路，也就是分解党内权力，特别是机构分权。通过搞试点来探索经验，寻求从办案的思维转向监督的思维，从峻法转向预防，从事后转向事前。这种从扬汤止沸到釜底抽薪的转型是个痛苦的过程，但不走这步不行。

现在实践中面临的最大难题是，党委实行的是“议行合一”的领导体制。在130多年前、马克思对巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬，成了党的改革至今难以碰摸的禁区。其实，巴黎公社是面临战争压力使它采用了“议行合一”体制，其情可原，况且时间很短，最后公社也失败了。另外前苏联也采用了“议行合一”体制、内部权力不分解的模式，最后发生了令人深思的苏东剧变。

如果考察中国历史上的监察制度，可发现2000多年前的中国权力结构分置得还是不错的。皇帝拥有决策权，丞相、太守、县令拥有从中央到地方的执行权。与此相应，独立于行政体系的御史台、监察御史和地方监察官掌有监督权。中国封建史2000多年_较之于西欧，早出现500年、晚结束500年，从某种程度上讲、得益于监察制，得益于权力分解得较好。但现在很少有人研究秦汉以来三权分立的历史遗产，反认为三权分立是西方开的先河。

党章规定，纪委在党委领导下工作。现在党委成为同级纪委难以监督的对象，各级一把手集权程度也超过了建国来的所有时期。其实，权力的本质属性具有独占性、扩张性、排他性，这不管什么社会都如此，求解此症，党内议行两权必须分开。

对于党内分权，80年代有过教训，即不能在党内还没有分权、党政还没有分工的情况下就一步到位地实行党政分开。这会让党的肌体还没有得到切实加强，就面临党政分开的巨大挑战，党的威信将可能严重受损。

党内如何分权，可向现代企业借鉴。现代企业法人治理结构有董事会（决策）、监事会（监督）和由总经理及各级经理人员组成的执行层（执行），分工明确，相互有制约。

党的代表大会要有常设机构，要搞党代会常任制，类似“党内国会”（毛泽东语）。承担代表大会闭会期间的决策权力，然后交由党的执行委员会执行。这样纪委与执委会不是领导被领导关系，在党委会的领导下，纪委即可对党的执行机构进行及时有效监督。这也如同人大与政府间的议行分开，人大闭会期间由人大常委会负责决策，由人民代表大会选举产生的政府负责执行。

以巡视制度推动体制改革

巡视组是纪检体制改革和干部人事改革的先遣队，而非单打独斗的孤军。由中央纪委和中组部派员组成的中央巡视组，其主要职责不仅是在技术层面查处问题披露个案，而且应努力发现纪检监察体制和干部人事制度层面上的主要弊端。

中共十七大报告提出，要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制。巡视工作就应该侧重于发现决策权、执行权、监督权的权力结构到底存在哪些问题，权力运行机制到底有没有形成相互制约和相互制衡，能不能相互制约和相互制衙，能不能相互协调？巡视制度是体制改革的先驱，它应该把实践中的经验上升到理论的层面，用制度化的成果推进整个体制改革，健全和完善党的纪检监察体制和干部人事制度，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。

只要往前走，只要不停步，巡视制度就能够推动我们的体制改革。