社区主导型发展的ＳＷＯＴ分析

雷　波　胡碧玉

【摘 要】 社区主导型发展（CDD）将决策和资源的控制权交给社区群体，将穷人看作是发展的主体和合作伙伴，直接依靠穷人主导发展活动。CDD项目解决了扶贫工作中的难题，提高了资金利用效率，使基层的扶贫工作见效快、持续时间长，并且很好地将市场经济和政府行为结合起来。CDD项目应该加以推广。

【关键词】 CDD；社区主导型发展；新农村

2006年5月，我国在广西、四川省、陕西省、内蒙古的60个重点贫困村（分别代表了喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原地区和半农半牧干旱区四种主要贫困类型），启动中国社区主导型发展试点项目。2007年11月，全国扶贫会议暨社区主导发展工作阶段性总结会议充分肯定了社区主导发展在四个不同地区所取得的成就，认为其在农村基础设施建设，农村生态环境保护和改善等方面具有其它传统农村发展机制所不具有的优越性。

一、社区主导型发展的概念、内涵

社区主导型发展，是世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出的一个新的发展模式。

英语全称是Community Driven Development，简称CDD。《社区主导型发展的基本原理和操作要点》这本书中把其定义为：“CDD 将对决策和资源的控制交给社区群体。这些社区群体经常与响应他们需求的组织和服务提供者建立伙伴关系，包括当地政府、私人企业、非政府组织和中央政府机构。CDD 是一条提供公共服务、组织经济活动、管理资源、保障贫困人口权益的良好途径。”［1］将决策和资源的控制权交给社区群体，充分给社区赋权，是CDD的最大特点。

从“CDD试点项目组织管理框架图”中可以看出，CDD试点项目主要由基层社区（自然村）、中央与地方政府、NGO（非政府组织）三种力量参与运作。设在政府部门的各级项目管理与协调机构即政府掌握着资金的投放权和对项目运行过程的监督权。NGO主要为项目运行提供能力培训、指导、监督、监测等。基层社区在政府给定的大框架下整合社区力量以主动争取政府资金及其他资源支持，从而实现社区发展目标。

说明：图中实线为直接领导或管理关系，虚线为支持或协助关系。

二、社区主导型发展的SWOT分析

SWOT 分析法又称为态势分析法，SWOT 四个英文字母分别代表：优势（Strength）劣势（Weakness）、机会（Opportunity）、威胁（Threat）。SWOT 分析，是将与研究对象密切相关的各种主要要素，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，用系统分析的思想，把各种因素相互匹配加以分析，从中得出一系列有一定的决策性的结论。

1、 优势（S）

（1）农民决定扶贫资金怎么花。CDD项目内容涉及改善农村生活和生产条件，提高农民素质，增加农户收入，改善社区环境，提高农村基层民主水平和促进乡风文明等方面。实施什么项目由全体社区农民商讨提出，然后经全体村民投票通过。政府甘当服务型的政府，只提供相关的服务和争取项目资金。

（2）提高了资金利用效率。首先，在社区各项程序符合规定的情况下，县项目办必须无条件地一次性将资金拨付到社区账户上。这样减少了资金经过的环节，克服了扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”等问题，同时也加快了资金的到位速度。其次，按照同一个项目的技术标准，村民自主决定的项目预算单价要比国家定额预算的单价低。“四川省嘉陵区在修建乡村公路时，最后的实际成本就比交通局预算的造价低38% 。”［3］由于农户参与程度高，资金拨付环节减少，工作效率提高，投资成本降低。

（3）CDD优先帮助贫困户和弱势群体。CDD的另一创新之处在于设立了社区发展基金。这笔数目不大的社区发展基金目前由社区外部提供。社区内真正困难的农户或妇女可以申请获得小额度的贷款，而那些贷款的产生的利息又计入社区发展基金，从而让基金滚动起来。获得贷款的农户要按时支付利息和准时还清贷款，以让更多的农村困难户受益。目前农业生产的投入越来越大，所需资金也越来越多，而目前我国农村贷款普遍比较困难，社区发展基金在一定程度上解决了这一难题，让无数农民能实现致富梦想。

（4）CDD项目有助于改善农村基础设施。在我国的试点地区，CDD在目前农村基础设施的建设方面成效显著。由于CDD主张赋权给社区农民，全体社区农民可以决定把有限的资金用于发展他们最需要的项目。社区农民选择的项目主要包括乡村道路、安全饮水、农村沼气、农村用电和小型水利设施等。这些项目的实施，极大地改善了乡村生产、生活条件，还促进了乡风文明，村容整洁。同时，“村民的参与权受到尊重后，参与项目实施的积极性大大提高，主人翁意识明显增强。”［4］

（5）建立起可持续性发展的长效机制。CDD 能针对贫困人口的需求提供服务从而增强扶贫的可持续性。相比于由社区外的人进行的投资决策，CDD项目（如道路、学校和供水系统等）通常有更高的使用率和得到更好的维护。在六个国家对农村社区1875 户的供水系统的研究显示，当社区拥有控制关键投资的决定权并承担部分投资成本来实施他们需要的项目时，其供水系统的持续性明显地高于从前。在四川嘉陵区由CDD项目修建的道路后来也得到更好的维护。

2、弱势（W）

（1）CDD的适用范围有限。CDD 的发展涉及许多不同的部门，对于那些小规模、不复杂，并且需要当地合作的物品和服务，如公共服务（如公共牧场和地表灌溉系统的管理）、公共产品（如当地道路的维护）、公民社会建设（如民众的拥护和社会监督），CDD 的潜力可以得到最大限度地发挥。但在社区层面上，并非所有的物品和服务都能通过集体行动而得到最好的管理。当涉及到许多社区或者大规模而复杂的公共产品时，通常由当地政府或中央政府提供会更好一些。

（2）CDD的前期培训任务重。CDD的特点决定了启动CDD需要成立项目办并对管理人员进行培训，需要招聘社区联络员；还需要开展入户调查，组织农民学习、讨论和认识CDD；如果成立社区发展基金，还需要对社员进行制度建设、财务财经纪律、记帐、利息计算、现金保管、信息公布、贷款发放与回收、监督等多方面的培训。在CDD试点地区，基层干部和农民普遍认为启动CDD前期的工作量大，手续繁琐，占用时间长，成本较高。

3、机会（O）

首先，近年国家实施工业反哺农业的方针，支农惠农的政策力度越来越大。2008年的中央一号文件中强调了“自觉地加强农业基础地位，不断加大强农惠农政策力度”。要求大幅度增加对农业和农村投入，突出抓好农业基础设施建设。强调三个“明显高于”：即“财政支农投入的增量要明显高于上年、国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年、政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年”［5］。其次，大学生村官政策的落实，让农村人才缺乏的局面得到缓解。可见，我国农村发展正面临着大好的机遇，给CDD的开展提供了良好的条件。

4、威胁（T）

虽然有以上诸多潜在的益处，CDD 也依然存在风险。如果社区组织没有被适当地发展壮大，或者将贫困户、妇女等排除在外，如果社区不能获得足够的启动资金，或者是他们脱离地方政府甚至被既定的利益所操纵，那么 CDD 将不会成为一个理想的战略，甚至比传统的发展机制更为糟糕。

三、总结

社区主导发展的优势是明显的。CDD本身是一个开放的机制，需要不断地被完善和发展。它所受到的威胁将来会最大限度地得到克服和避免，因为CDD本身的规则是清晰的，执行过程受到公众的监督，不断吸收各地的经验。

菲律宾，印度、孟加拉国以及拉美、非洲等国家的经验表明，CDD是国际上比较成功的新农村开发模式。CDD能针对贫困人口的需求提供服务从而增强扶贫的可持续性，可以提高基础设施、教育、小额信贷和自然资源管理的效率和有效性；可以不断扩大农村开发的规模，并更好地瞄准穷人和弱势群体；可以给穷人赋权，让穷人得到更多的自由，促进政府职能逐步转变为监督、指导、支持和服务。

新农村建设近几年在全国各地轰轰烈烈地开展，取得了一定的成绩。但是我国的新农村建设模式也暴露出一些问题：如政府管得太多，农民的意愿和话语权没有得到应有地尊重［6］；个别地方把用于新农村建设的资金用于少部分条件较好的村落，建设样板村；有的地方政府甚至挪用新农村建设的资金，有的甚至滋生贪污腐败。CDD刚好是自下而上的，CDD在我国四个试点地区的良好发展态势也证明了其能在新农村建设中大放异彩。因此，为了又好又快地实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，政府应该把CDD模式在更多的农村地区迅速推广开来。

【参考文献】

［1］ 什么是社区主导型发展方式（CDD）？简小鹰、刘林译，《中国社区主导发展简报》．2007．1．

［2］ 刘胜安、Dan Gibson．等社区主导型发展试点项目操作手册．http：//www．cdd．org．cn/．

［3］ 夏更生．社区主导型发展在中国扶贫开发领域的探索与实践．http：//www．cpad．gov．cn，2007-11．

［4］ 嘉陵区人民政府区长李达帆：社区主导新理念，建设新村促和谐．www．cdd．org．cn，2007-11．

［5］ 中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见．www．gov．cn.2008－01－30．

［6］ 高伟．社区主导型发展与新农村建设［J］经济研究参考2008，（3）：P36－42．

［7］ 任中平．社区主导型发展与农村基层民主建设［J］政治学研究2008，（6）：P95－102．

【作者简介】

雷波（1980-），四川阆中人，西华师范大学马克思主义学院在读硕士研究生，主要研究马克思义理论与中国现代化．