于建嵘：县纪委扩权也难承监督地方党政之重

于建嵘

最近，有媒体称，中纪委下发两份重要文件，核心是时县级纪委“扩权”、“扩编”，内容包括“加强县级纪委的政治地位”，以及增加县纪委的编制、经费和装备，并由中央、省级财政来负担（《南方周末》2009年明4日）。

虽然有关报道声称“县级纪委大扩权震慑基层腐败”，但从报道内容来看，这些文件并没有扩大县级纪委由《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等党纪党规授予的权力，充其量是希望通过加强“领导班子和干部队伍建设”、“改善经费保障和装备设施”，来提高县纪委履行职权的能力而已，谈不上真正的制度性“扩权”。

县级纪委的权力有其自身特点，一方面对于县里下属部门、下级党政的权力并不小，甚至让人“又恨”“又怕。原因一是纪委可以对涉嫌违纪的党员采取“两规”等措施，有先于法律程序的调查权;二是对其本身缺乏有效监督。因此有人说，纪委书记已经成为新的腐败高发区。前湖南彬州市纪委书纪曾锦春能靠查处他人违纪行为的权力来为自己谋取巨额利益，就说明了这一问题。有些地方的县级纪委若因经费、人员缺口而未能“用足用好”权力，确实也是件憾事。文件若能得到切实实施，对提高纪委监督县里各部门、各乡镇负责人等确实有帮助，可以增强对基层腐败的查处，广度、力度，提高威摄力。对此，应该考虑的是如何对纪委进行有效监督，防止其成为新的特权部门。

另一方面却是县级纪委监督同级党委时的软弱无力。根据党章，纪委处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，或者需要立案调查同级党委委员的，首先要向同级党的委员会报告。而现实中“一把手”在常委会中的发言权不言而喻。因此县纪委很难实行同级监督，要解决问题最后还是要求助于上级纪委。这正是县级纪委的职能发生“虚化”的原因所在。

目前，官场的积弊常导致群众利益受损，群体性事件多发，而上级的事后处理显然比不上基层纪委的事先监督，因此文件想创造条件解决同级监督难的问题，让县级纪委“切实履行职责”。但地方腐败最怕的是“一把手”腐败，预防基层群体性事件最重要的是对县委书记的监督，而文件对此并没有突破。其重要举措之一，即提高纪委书记排名，对监督一把手毫无作用，因为其排名再高也高不过县委书记。而纪委书记即使当上了副书记，也还是处于县委书记的领导之下。没有相对独立的权力，如不借助上级纪委的力量，他对一把手的监督，和古代言官对皇帝本人的监督没有什么不同，都是说不说在你，听不听还在我。

更重要的是，强调“资历相同的常委，担任纪委书记的排在前面”、“纪委书记由同级党委副职一级的干部担任”等，想靠提高纪委书记“政治地位”来获得更大的‘权力”，这还是一种落后的“人治”思维。比如报道中提到，某地前任纪委书记要经费，是打电话给常务副区长让他来，但轮到后任却要亲自去看对方有没有空，因此对“地位”下降颇有怨意。其实，只要制度能够保证纪委的经费，谁去谁的办公室到底有多重要？纪委书记要靠排位才能决定说话的分量，那还是搞论资排辈、搞权术，是事因人兴废。后果是让人不能根据党章党规对纪委的查处工作作出预期，不能事先计算出违纪违规的成本与收益来决定做与不做，以致减弱了纪委对腐败行为的威摄力。另外也不能保证书记换人前后以及各地纪委问查处工作的一致性。

因此，要搞好纪委的党内监督，应实行纪委的垂直化管理，在负责对象、财权、人事权等方面全面脱离县级党政。在条件成熟时，可以由县里的全体党员选举纪委书纪，用党费作为纪委经费，纪委书记向全体党员负责而不受县委书记的领导。不论哪种方式，纪委只有具有独立于县级党委的权力，才能有效地对其进行监督。

更为重要的是，从毛泽东与黄炎培关于历史周期律的著名谈话开始，党的领导人就意识到光靠党内监督不足以防止腐败的发生，而强调“民主”的作用。所以，要真正震慑基层腐败，就必须真正发挥人民群众的监督作用，从外部对党进行监督。在这方面，最重要的有三点。首先是走法治化的监督道路，改变党规大于国法的现状，用公开透明的法律代替具有“秘级”的党内文件。不要寄希望于不确定性甚大的“政治地位”，不寄望于提高纪委书记个人在“权力斗争”中的能力。而最容易做也应该做的，是尽早实行官员财产公示制度。其次是对地方人民代表大会进行改革，让代表尽早专职化。再次，放松舆论管制，真正落实人民群众的表达权和媒体的批评权。

正因为如此，虽然这两份文件被县纪委干部称为“春天来了”，但县纪委的春天是否就是当地老百姓的春天，这还是个问题，值得拭目以待。 编辑 魏恭 美编 黄静