生态化的创新政策与社会公共政策关系研究

曹　昭　武次冰

摘要：公共政策创新是政府应时信息化、全球化和社会转型而开展的有价值的政府行为，但政策创新的“价值”必须基于政策生态的框架下进行衡量。在政策生态视野下，政策创新研究有变量分析、过程模型、主题分析和限度分析四个角度。本文着重从主题上阐释了公共政策创新包含政策主体、政策内容、政策手段和政策过程创新四个方面，进而分析了在我国当前的政策生态下，公共政策创新应有三个限度:以市场为基础、以法律为准绳和均衡健全的政策体系。

关键词：公共政策；创新；生态化

公共政策创新，即政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策创新是当前政府工作实践的重要内容。政府以新视角看待新情况，以新方法解决新问题，也即公共政策与时俱进，是当代一切责任政府孜孜以求的目标，也是自上个世纪以来席卷全世界的政府改革运动的主旋律。公共政策创新也是当前政策研究的一个重要课题，因为公共政策创新不仅受制于公共政策生态环境，也必将对政策生态产生深远影响。有鉴于此，本文力图运用公共政策生态理论对当下

我国政府公共政策创新问题作初步探讨。

一、社会公共政策生态化

生态环境是公共政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新公共政策的取向和行为。因而有学者用一个公式来概括公共政策与生态环境的关系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生态环境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府与环境相互作用的一个函数。

在行政管理领域，弗雷德·W·里格斯运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域产生重要影响。对于行政生态学，里格斯定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

公共政策的学科奠基人拉斯韦尔是最早提出并论述公共政策生态的重要学者。在他与勒纳合著的《政策科学:范围和方法的近期进展》中清楚地阐释了政策科学的三个学科特征:跨学科视角、情境和问题导向的本质、规范性。其中，对于情境性，拉斯韦尔认为以往的政策研究(或者说是政治决定的研究)往往受限于注意的焦点导致对社会情境描述和解释的失败，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相关活动与外在环境产生关联，并建立更具解释力的理论内涵。他对情境性的定义是:“一个整体社会过程的认知图，公共政策问题不可能脱离特定的政治、经济、社会和文化环境”。因而，拉斯韦尔所提出的“情境性”其实就是指公共政策生态，是公共政策与其内外环境体系，与社会的发展历程和现状之间的密切关系。

在定义公共政策生态时，拉斯韦尔表达了两层含义，“一方面是针对政策过程，另一方面是针对政策的知识需要。”。因而，他将政策科学定义为两个部分，一部分是政策过程的知识，另一部分是政策过程中的知识。身为与社会环境互动的政策科学研究者，必须以情境性和问题导向为指导去了解这两方面的知识。Ronald D. Bnmner曾经对拉斯韦尔的观点作了一番说明补充，他认为，不同环境下，报偿体系均有所不同，环境的因素也对不同的个体或群体产生影响，政策科学家应该根据环境、时间、资源的限制判读信息，并且以系统、广博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再阐释情境性的意义和重点，必二者对情境性的说明，无异是继拉斯韦尔之后清楚论述公共政策情境性的重要文献。

随着政策科学的不断发展，许多政策学家也以自己的视角来分析和淦释公共政策的情境性。比如，托马斯·戴伊建构了由利害关系者、政策环境、公共政策所组成的政策体系。认为三个组成因素间是相互关涉并且彼此影响的，而所谓“政策环境”就是围绕政策议题并影响政策议题的特定情境和生态。再比如，邓恩提出了一个整合性的政策分析架构:包含了政策问题界定、政策方案预测、政策行动建议、政策结果监测、政策绩效评估等等，并分别就政策议题环境中的信息复杂性提出了重要的分析方法。

许多美国政策研究学者也从实务角度分析和论述公共政策生态。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位学者在合著的《政治与公共政策》一书中就以政治和政策的六个领域来说明环境因素对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人、幕僚等群体认知和行动的影响。这六个领域分别是董事会政治、首长政治、官僚政治、法庭政治、衣帽间政治、起居室政治，其间运作的复杂性和公众注意的程度均有不同，但都对公共政策的最后成形和发展产生重大的影响。

Nakamura和Smallwood则从政策环境的概念分析政策体系成败的因素。认为政策环境和政策的发展过程息息相关，因此，作者以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段的环境为主，讨论行动者、领域与环境的互动关系。第一，政策规划阶段。由于此时主要的行动者是立法的决策者包括了总统、国会、官员、州立法者等等，同时受到利益团体、有力的选民等非政府人员的影响。而彼此之间不同的意识形态、价值观、体制影响的互动都会促成政策不同面貌的发展。第二，政策执行阶段。在这个阶段，政策执行部门可能受到体制上如委任立法的制约，但其自我认知(如对自我指责的认知、对自我利益的认知等)也会在一定程度上决定政策执行的内容。重要的行动者包括制定者、正式执行者、媒体、游说团或选民团体、消费者和受益者、评估者等等及其所在领域，另外，比如行政组织的结构和规范、沟通网络等相关环境因素都是决定政策执行成败的主要原因。第三，政策评估阶段。这个阶段的环境是三阶段环境中最为抽象的，既包括政策规划阶段环境中的决策者和政策执行阶段环境中的执行者，也包括大量学术团体、公益团体、公民等行动者，这些行动者所身处的不同情境是政策评估阶段的重要环境因素。

综观从概念体系、理论分析和实务描述等角度关于公共政策生态的论述，可以将公共政策的外部环境因素分为宏观生态因素和微观生态因素两大类。公共政策的宏观生态因素包括经济—资源因素、政治—法律因素、社会—文化因素和国际因素。经济—资源因素是公共政策运行的基础和最深层的环境;政治—法律因素不仅决定公共政策的性质，而且决定公共政策的合法性程度;社会—文化因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定的伦理和心理基础;随着经济全球化进程加快，国际因素对公共政策的影响也越来越明显和直接，甚至国内政治国际化和国际政治国内化的现象也已初现端倪。公共政策的微观生态环境是指每项具体的公共政策所处的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至是突发性特征。

另外，从政策生态系统本身是否均衡的角度，也可以将政策生态区分为常规型政策生态和非常规型政策生态。常规型政策生态表现为社会政治系统中输人端的支持与压力相对均衡，社会制度规范、社会理性相对稳定和有序;非常规型政策生态则较多地表现出支持与压力失衡，并且是压力大于支持，从而出现制度混沌，问题丛生，社会相对无序的状况。在常规政策生态与非常规政策生态之间还存有一种既不属于常规生态，也不属于非常规生态的“过渡性”政策生态，也即转型期。政策生态。转型期政策生态主要表现为:(1)政治秩序稳定但政治系统不均衡;(2)经济体系正在逐步完善但不健全;(3)文化价值观存在但缺乏支柱;(4)社会在进步但问题丛生。著名政策科学家叶海卡·德洛尔曾提出三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，。很大程度上就是建立在对政策生态本身是否健全的考察基础上。在常规型政策生态和非常规型政策生态下，公共政策的产生和运行机理都有较大差异。在常规型政策生态下，因为政治系统相对均衡，政策制定和创新更多地呈现出“维护型”特征;而在非常规型政策生态下，公共政策必须针对众多社会问题做出主动及时有效的回应，因而呈现“回应型”特征。在社会转型期政策生态下，公共政策一方面要起到维护现有社会秩序，维持社会发展的功能，另一方面又要回应社会对政府的要求，因而呈现“维护+回应”双重特征。

二、我国社会公共政策的生态化创新

第一，公共政策创新应以市场为基础。改革就是从原有的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，改革本身就是一大政策创新。在社会主义市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介人和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。在市场经济体制相对完善的政策生态下，一方面是日益发达、成熟的市场基础，另一方面则是日益扩展的政策效应，二者“相得益彰”。所以处于社会转型生态下的公共政策创新必须以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点。

或许正是因为处于社会转型期，面对不够健全完善的市场，政府习惯使用具有“公共性”和“强制性”的公共政策去取代市场，并且是以“创新”的名义去取代市场。我国某省于2003年9月曾出台《关于加快民营经济发展的决定》，称要“以更大的力度和决心从体制、政策、政府职能等方面优化本省民营经济的发展环境。，。但在这样一项“新”政策中却赫然写着“党政机关、全额拨款事业单位工作人员在省内开办民营企业，在3年离岗期间，保留原身份不变，并参加正常的工资晋级，基本工资和工资性补贴仍由原单位发放”。这不仅违背了国家有关公务员管理的条例规定和政策，而且势必破坏市场竞争的正常秩序。因为理论和实践都已经证明，没有约束的公共权力进人市场，就必然出现“权力经济”、“红顶商人”，也就是公共管理通常意义的“裁判参与比赛”。这不仅导致其他市场主体难以公平竞争，也必然破坏市场秩序，也就必然导致市场经济难以发展。

第二，公共政策内容创新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意义上，公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府公共政策在内容上应着重于政府领域(界定和保护产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务)内的公共事务。其他属于市场主体(如企业、民间组织等)领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。另外，社会转型期的政策体系下，急剧变迁的时代引发了许多政府以前没有关注或关注度不高的问题，这些问题的出现迫切需要政府运用公共政策加以规范和调整，如失业问题和弱势群体问题。新问题进人政府传统的常规化政策议程通常需要较长的时间，因而只有通过创新政府公共政策的内容，才能避免出现公共政策的“缺位”情况。在社会转型期，公共政策的持久缺位不仅会导致社会公共问题积重难返，也容易诱发大面积的社会失序，这也就是公共政策在该生态下强调“回应性”的意义所在。

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（作者单位：湘潭职业技术学院 湖南大学金融学院）