浅谈国库集中支付制度改革

徐　波

摘要：目前财政部门正在逐步推行国库集中支付制度，它是健全公共财政体制、完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。本文对国库集中支付制度改革的必要性、主要内容和改革所取得的成效谈了几点认识。

关键词：国库集中支付；改革；会计核算

国库集中支付就是由过去财政部门根据预算单位的年度预算用款计划，每月初一次性拨付全月的资金给预算单位，改为由预算单位根据年度预算提出分月用款计划，在计划范围内依据实际需要提出用款申请，由国库支付系统将资金直接支付给商品和劳务供应者或用款单位的支付制度。目前，市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一帐户，资金集中支付，库款集中管理，支票集中签发，政府各部门不在银行开设任何帐户，这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。

1 财政国库集中支付制度改革的必要性

1.1 我国传统的财政国库管理制度的主要特征

征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金帐户。各级预算单位均在商业银行开设财政资金帐户，并按财政资金的不同性质开设多个银行帐户。

大量财政收入通过设置过渡性帐户收缴。大量预算外资金游离于预算管理之外，未纳入财政专户管理，截留、挪用、坐支等问题比较突出。

财政支出资金拨付环节多。财政支出先由财政部门拨付到主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到用款单位或收款人。

1.2 我国传统的财政国库管理制度的不足

目前我国实行的是分散支付制度，这种国库支付制度存在的问题是：重复和分散设置帐户，预算单位自行管理银行帐户，拥有资金实际支配的决定权，支出过程脱离财政监督，财政资金活动透明度不高，容易滋生各种腐败现象。

财政资金运行的信息反映滞后，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据，预算执行的信息不能完整准确反映。

资金分散支付和储存，造成财政资金大量滞留在预算单位帐户上，资金使用效率低。

1.3 财政国库集中支付制度改革势在必行

党中央、国务院对财政国库管理制度改革的问题十分重视，对推进这项改革先后做出了一系列重要决定，并提出了明确要求，将国库集中收付制度改革作为加强党风廉政建设、从源头上防范和治理腐败的一项重要措施，并且作为健全公共财政体制、完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。

2 国库集中支付制度改革的主要内容

改变预算单位的银行帐户设置方式，实行国库单一帐户体系管理。财政国库管理制度改革的目标，是建立以国库单一帐户体系为基础，资金拨付以国库集中支付为主要形式的现代国库管理制度。国库单一帐户体系包括：国库单一帐户、预算外资金财政专户、财政零余额帐户和预算单位零余额帐户、特设专户等。几类帐户互相联系，构成改革后财政资金存储、支付和清算的基础。

国库单一帐户。财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐户，主要用于财政性资金的存储、支付以及与财政部门零余额帐户和预算单位零余额帐户等的清算。

预算外资金财政专户。用于记录、核算和反映财政预算外资金的收入和支出活动，并用于与零余额帐户进行清算，实现支付。

零余额帐户。包括财政零余额帐户和预算单位零余额帐户财政零余额帐户是财政部门在商业银行开设的帐户，主要用于办理财政直接支付业务，以及与国库单一帐户或预算外财政资金专户的清算。预算单位零余额帐户主要用于办理财政授权支付业务，以及与国库单一帐户或预算外财政资金专户的清算。零余额帐户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行与国库单一帐户或预算外财政资金专户清算。由于该帐户无余额过夜，故称之为零余额帐户。

特设帐户。用于核算经批准，需要进行专门管理的特殊专项支出。

改变财政资金的支付方式。财政资金按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式。财政直接支付，指由财政部门根据预算单位提出的支付申请，向代理银行签发支付指令；代理银行根据支付指令，通过国库单一帐户体系将资金直接支付到收款人或用款单位帐户。实行财政直接支付的资金类型包括实行财政统发的工资及离退休费支出、政府采购支出、工程采购支出、物品和服务采购支付等。财政授权支付，指预算单位根据财政部门的授权，自行签发支付指令，将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位帐户。这种支付方式，主要适用于零星采购支出、特别紧急支出和经财政部门批准的其他支出。

改变预算管理模式，实行年度部门预算。部门预算是国库集中支付改革的前提，国库集中支付改革是建立在部门预算的基础之上。编制部门预算要结合上年实际，合理预算当年单位实际可能实现的收入，科学地安排当年支出。年度部门预算被批复后，预算单位应根据批准的年度部门预算、非税收入缴存入库进度和项目进度，科学、合理地编制分月用款计划。分月用款计划包括财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两部分，是预算单位办理财政性资金支付的依据。

调整会计核算方法。实行国库集中支付后，由于预算单位财政拨款无实际资金，只是通过指标、计划和额度进行反映，因此，在资产类增设“零余额帐户用款额度”会计总帐科目，用于核算预算单位在财政下达授权支付额度内办理的授权支付业务。本科目借方登记收到财政下达的授权支付额度；贷方登记授权支付的支出数；本科目借方余额反映未支用的授权支付额度。增设“财政应返还额度”科目，用于年终准确核算财政部门注销和应予恢复的用款额度，以及额度注销后预算单位收入的确认。

3 实行国库集中支付改革取得的成效

提高了财政资金的运转效率和使用效益。过去预算单位在使用财政资金时，是由财政部门或上级主管部门将财政资金先拨入各预算单位银行存款帐户，然后在支出发生时由预算单位通过银行转帐或支付现金的方式将款项支付给收款人。财政资金支出层层转拨，多环节转帐，给财政监督和控制增加了难度。实行国库集中支付后，所有的财政资金都集中在国库单一体系内运作，拨付的整个过程都处于财政的管理监控之下，预算支出所需资金由财政帐户直接拨付，减少了中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨成本，提高了预算资金的使用效率。同时从源头上预防财政资金在拨付过程中被截留、挤占和挪用等现象的发生，从而有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

提高了预算执行的透明度。实行国库集中支付前，财政部门对财政资金的使用缺乏事前和事中监管。实行国库集中支付后，运用现代信息网络技术建立的国库集中支付和财政国库动态监控系统，对预算单位每笔资金的支付金额、时间、对象、用途等信息，都可以进行全程实时监控，将传统的事后监督，转变为实时监督，有效地提高了预算执行的透明度。实行国库集中支付后，预算执行实现了以支列支，保证了预算支出与单位财务支出的一致性；对预算单位财务管理从资金管理转移到指标控制，实现了指标、资金分离运行的管理模式；对收入缴库和支出拨付实施全程监控，为预算编制、执行分析提供了准确依据；通过整理、对比和分析预算单位的会计信息资料，财政部门可以对预算执行情况进行评价，为财政运行管理和宏观经济分析提供了及时可靠的信息依据。

转变了预算单位的财务管理理念，提高了财务管理水平。实行国库集中支付前，只有银行帐户有足够的存款，才能保证各项财务支付和工作计划的顺利实现。实行国库集中支付后，所有资金归属国库，预算单位办理支付首先必须按人大批准的部门预算科目和经济用途分月报送用款计划，在预算指标控制下和用款计划的额度内才能执行，预算单位不再负责财政性资金的拨付，各项行政性收费只是代国库办理，日常财务管理已不再涉及资金管理，预算单位的财务支出取决于年度预算和用款计划，在办理财政直接支付或授权支付申请时都要通过层层审核，对不符合预算规定的支出，财政部门将予以拒付。这样就把支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少了预算执行的随意性，强化了预算的严肃性，突出了预算的中心地位，预算单位财务管理的重心由资金管理转向全面预算管理，财务管理水平有了明显的提高。

参考文献

[１]袁丽萍.实行国库集中支付制度改革的意义及对预算单位财务的积极影响.北方经济，2007,(9).

[２]项新华，项继春.浅谈国库集中支付制度.科技咨询导报，2007,（23）.

作者简介:徐波（1972——）男，哈尔滨人，高级会计师，主要从事高校财务管理研究。