权力的让渡和主权的坚持：略析欧洲一体化中的“主权让渡”

黄正柏

摘要：欧洲一体化实行了一定程度的权力让渡和共享，但成员国仍然保持着主权，并主导着一体化。证诸欧洲一体化进程可以看到：一、所有的权力让渡都需要成员国全体一致同意，体现了成员国主权的行使；二、“辅助性原则”限制着权力让渡；三、偏向于“政府间主义”的“机构间平衡”，共同体／欧盟的决策／立法权始终掌握在由成员国代表组成的理事会手中；四、种种“灵活性”和“例外”，使成员国在权力让渡的问题上保持最大限度的自主性。

关键词：欧洲一体化；权力让渡；主权

中图分类号：K505文献标识码：A文章编号：0559－8095(2009)02－0051－08

欧洲一体化中主权的让渡、合并和共享，是其区别于通常国际合作的一个特点。在欧洲一体化过程中，建立了一整套超国家的机构，实行了部分国家权力(主要是在经济领域)在共同体／欧盟范围内的让渡、合并和共享。甚至一些国家(加入单一欧洲货币的国家)把货币权力——这被认为是国家主权中很重要的部分——也让渡给了一个欧洲央行系统加以执行。这种权力的让渡、合并与共同行使，有种种原因和动机。除了一些共同的动机之外，在具体情况下各国还有各自特定的经济或政治上的思考。对此不拟一一申论。本文的要旨，是要结合欧洲一体化的历史和有关文献中的内容，对于欧洲一体化中的权力让渡、合并和共享进行一些辨析，从而指出，欧洲一体化的确进行了相当多的权力让渡、合并和共享，但是并没有使成员国丧失对国内事务的最高管辖权和对外的独立自主权，始终是主权国家主导着一体化。

一、“全体一致”与权力让渡：成员国行使主权的体现

关于欧洲一体化，有一些激进的欧洲联邦主义者，如意大利的阿尔蒂诺，斯皮内利等人，视民族国家和主权原则为法西斯专制和战争的根源，主张战后结束欧洲分裂为主权国家的局面。他们甚至主张利用战后危机和重建之机，通过制定欧洲联邦宪法的方式一举实现一个欧洲联邦。但是实际上，民族国家和主权原则没有被多数人放弃。战后欧洲重建仍是在民族国家的框架内进行的。许多人赞成欧洲联合甚至超国家一体化，但不打算取消民族主权国家。例如1948年召开的盛大的海牙“欧洲大会”，实现欧洲一体化的呼声很高，有人说在会上“实际上已没有人为国家主权的反动思想辩护了”。但实际上是主张政府间合作的“联盟主义”占优势的。随着战后欧洲经济的恢复和进入高速增长，各国的力量和自信心加强，而激进的联邦主义影响被边缘化了。一贯主张坚持国家主权的戴高乐重新执政后，强烈抵制超国家一体化。他主张西欧联合，但“所有要把我国主权转交给国际最高机构的体制，都是同法兰西共和国的权利和义务不相容的。”他的强硬态度导致1966年的“卢森堡妥协”，以特殊的方式强调了主权国家在一体化中的主导作用。戴高乐以后的法国领导人，如蓬皮杜、德斯坦、密特朗等，具体政策有变化，基本主张还是“主权国家的欧洲”，不愿意放弃“卢森堡妥协”，而是通过强化政府间协商体制以改进共同体的决策和行动能力。他们的这种立场在欧洲共同体的发展过程中多次表现出来。英国始终强调主权国家是国际体系的基本构成单位，对超国家一体化态度消极，而且是一种“两党一致”的立场。英国加入共同体后仍坚持在主权问题上的基本立场。尤其是20世纪80年代，撒切尔夫人强烈反对“布鲁塞尔集权倾向”和“欧洲超级国家”。她针对当时高涨的欧洲联邦主义呼声，提出“我的第一条指导方针就是：独立的主权国家之间的志愿和积极的合作，是建设一个成功的欧共体的最佳途径。”

一些国家比较易于接受对主权的限制，甚至主张欧洲联邦主义，是不是打算放弃国家主权?答案是否定的。一个明显的例子是，在阿登纳倡导欧洲一体化的同时，他也正在积极争取恢复德国的主权和平等地位。他对莫内说，“离开了全面的平等，也就谈不上煤钢共同体。”按汉斯·摩根索的理解，在国际上的平等地位，是主权的“同义语”。阿登纳的政策正是通过接受在一体化中部分国家主权的让渡，取得德国与其他国家的平等地位——主权的体现。而事实上，那时联邦德国还没有恢复主权。后来很长时间内它的主权也没有完全恢复。所以，它的主权让渡是理论上的。“对联邦德国来说，实现与西欧以及西方同盟的一体化是一本万利的事，因为它失去的不过是不存在的权利，而获得的却是实实在在的主权，哪怕是部分的主权。”战后初期意大利外长斯福尔扎明确声称主权限制必须是相互的：“我们准备对我们的国家主权进行任何限制，但有一个条件，那就是：其他国家也要这样办。”比、荷等国比较倾向于联邦主义，但在建立煤钢共同体的时候，正是比、荷等国要求在高级机构之外设置一个部长理事会，以代表成员国实现对高级机构的监控。在20世纪90年代欧盟成立后关于机构改革的讨论中，比、荷等小国坚持欧盟委员会实行“一国一名委员”，要求充分体现“平等原则”，实际上也表现出它们对国家主权的重视。

所有这些，决定了欧洲一体化不是否定国家主权原则或一体化淹没主权国家。一体化进程始终是在主权国家主导和控制之下的一个“政府间博弈”的过程。欧共体成员国是如何把一些权力让渡给或合并到共同体，如何界定和限制这种权力让渡或合并，保持成员国的主导地位呢?

证诸历史，我们看到，欧洲一体化进程是通过缔结条约，使若干领域纳入共同体／联盟机构的权限范围，从而把相关的权力让渡给共同体的机构；或是对条约进行修改，来改变规定的共同体机构体系、运作规则，加强其超国家性质，扩大其权限。而这两种情况，都需要举行由各国政府代表，甚至政府首脑亲自参加的政府间会议(IGC)，进行自主谈判，反复讨价还价后达成协议，而且需要经过各成员国按各自的宪法程序批准才得生效。也就是说，只要有一个国家不同意，权力让渡就不可能进行。共同体／联盟权力的获得和权限范围的变化(扩大)，不可能是由某一个成员国强加给其他成员国。是否接受某项倡议，是否签署条约和批准条约，是各国自主地决定的，是它们行使主权的结果。这里贯彻的是全体一致(unanimity)同意下的授权原则(Principle of Conferral)。据此，各成员国通过自主的谈判后同意把本属国家主权范围的一些权力／职能，授予共同体机构，由后者为着条约规定的目的和运作方式来行使这些权力，并且不得拥有未经授予的权力和采取未经授权的行动。《欧洲煤钢共同体条约》写明：“高级机构根据本条约所规定的条件负责保证实现本条约所确定的目标”。1957年欧洲法院关于煤钢共同体的一项裁决说：“经成员国同意，为严格限定之目的，条约建立在主权国家向超国家机构让渡主权的基础之上……条约所依据之法律原则是有限授权原则。共同体……应该享有为履行其职能和达到其目标所需的法律能力，但只有此等能力。”《罗马条约》规定：共同体“各机构在本条约所授予的职权范围内采取行动”。如果要修改条约从而扩大或缩小共同体的权限，也必须经全体成员国的同意和批准。《欧洲联盟条约》写明：“联盟在本条约所授予的权限范围内和为实现本条约所确定的目标而采取行动。”

“各机构在本条约所授予的职权范围内采取行动。”

另一种情况，即《罗马条约》第235条规定，如果共同体有必要采取某项行动以便实现共同体的目标而条约又尚未授予此项权力时，需经过部长理事会全体一致同意。这一条被称为“弹性条款”，仿佛共同体在此情况下可以“自主行事”。其实不然。因为这时共同体的某项行动虽然不需要召开政府间会议，但是必须经过共同体部长理事会的全体一致同意，部长理事会的成员正是各成员国政府的代表。也就是说在这种情况下，只要一个国家不同意，共同体仍然没有权力采取行动。

与此同时，对于将哪些权力／职能授予共同体的机构，还实行了具体列举的办法，以便对其范围加以尽可能明确的界定。例如《罗马条约》中列举共同体可采取行动的领域有十一个。《欧洲联盟条约》对《罗马条约》进行修改后，列举的共同体可采取行动的领域增加到二十个。部长理事会特定多数表决制被认为是体现共同体的超国家权力的一个重要方面。如果某个领域实行特定多数决定，意味着成员国可能不得不服从多数的决定而放弃在这个问题上的自主权力，从而构成对主权的一种限制。但是，具体在哪些领域的决策和立法中实施特定多数表决制，也是由条约具体列举的，这也就意味着只有成员国首先全体一致同意，才能够将某个领域纳入特定多数表决制。虽然不排除存在着欧盟与成员国权限划分并不明朗的情况，但是这并不改变事情的本质，共同体总是力求使共同体的权力有明确而具体的范围，而不是任意地扩大其范围和侵入到成员国的权力范围之内。

可见，无论是权力的授予和授权范围的扩大或缩小(涉及到条约的制定、修改及其通过)，还是在一定情况下共同体采取尚未被授予权力的行动(无须制定新条约或修改条约)，都遵循了一个原则，即成员国一致同意。这一点非常关键。汉斯·摩根索说，全体一致原则意味着有关国家都有权根据自己的意愿决定是否接受某一决定的约束，并有可能否决有关决定。强国也无法把意志强加于人。全体一致是国家主权的体现，是国家主权的同义语。诚然，一体化进程启动之后，“新职能主义”理论所称的“溢出”效应是存在的。但是，全体一致的原则使得即使“溢出”效应造成的推动，也不能使共同体获得新的权力或采取某项新行动。除了成员国一致同意之外，共同体不能自行创设新的权力／权限，也不能自行采取未经授权的行动。

在欧洲一体化历史上，曾经有过绕过“全体一致”规则的尝试。1984年欧洲议会在斯皮内利等欧洲联邦主义者努力下通过的“欧洲联盟条约草案”，对“罗马条约”作了修改。其中的第82条规定，如果得到占共同体人口2／3的多数成员国的批准，条约即可生效，从而避开修改条约(涉及到成员国向共同体授予——或者说让渡权力)须经所有成员国全体一致同意的规定。但这根本不可能被各国接受。没有哪个国家愿意放弃在欧共体／欧盟“宪法问题”上的全体一致规则，而接受一个未经自己同意而又涉及到权力授予——权力让渡的条约或对条约的修改。相反，人们看到法国和荷兰的否决断送了2004年制定的《欧洲联盟宪法条约》，虽然条约当时已得到多数成员国的批准。

我们可以把欧洲一体化中的权力让渡和行使归纳如下：先由成员国在全体一致基础上制定并按各国宪法程序批准各项条约，形成共同体最高法律地位的“一次欧洲立法”。由此把一些权力授予共同体，所以这是一种“授权法”。然后，欧共体机构在被授权的范围内进行决策，制定法律。这些立法和决定对成员国有约束力，仿佛是高于成员国的权力。但它们只是一种“二次立法”或“次级立法”。同样，欧共体在一些领域中行使的执行／管理权和司法权，也属于这类权力的二次行使。按卢梭的理解，主权是政治体中的“公意”的体现，实质上是一种最高的立法权。其他权力(如行政、司法、外交、税收等权力)都属于派生权力。由于欧共体具有最高法律地位的立法权(一次欧洲立法，授权法)取决于成员国的一致同意，每个成员国都可以否决它，所以从本质上讲，真实的主权还是掌握在成员国手中，并没有“让渡”出去。我国有学者指出：欧洲共同体确实越来越像一个主权实体，“但是，这种主权行为是虚假的，因为所有这一切要基于前一阶段、前一层次的决定，因而它不具有最高的和最后的属性。对于欧盟所表现出来的虚假的主权行为，我们最多只能把它称为主权的二次行使，成员国第一次行使主权，同意把某些职能和职权转移到共同体行使，然后共同体再来行使成员国所赋予的权力。”

总之，各成员国就像严格的把门人，控制着权力让渡的闸门，也守护着国家的主权。对一体化语境中的“主权让渡”，应该从一个特定的意义上来理解。共同体的立法和决策权，或执行／管理权，或司法管辖权，可以看作是成员国主权及其他国家权力的实现方式或执行方式的创新形式。为什么要实行这种超国家的创新形式?本文限于篇幅和主题，不拟就此展开论述，只能指出，因为这样做能更好地达到成员国要达到的目的，有利于它们的共同利益，而传统的、常规的国际合作方式，在有些场合下被认为已经不够了。

二、“辅助性原则”在维护国家主权中的作用

欧洲一体化逐渐确立了“辅助性原则”(Principle of Subsidiarity)和适度原则(Principle of Proportion－Mity)，以限制共同体的权限。也限制着一体化内的权力让渡。辅助性原则的起源，有人认为它起源于基督教的社会理论。其要义是，在社会和国家的管理中，较低层级的共同体应承担起解决自身问题的责任，只有在其本身难以解决这些问题时，更高一级的共同体才介入，其作用是辅助性的。“辅助性原则”逐渐进入欧洲一体化的语境，以消除对于“布鲁塞尔集权”和可能出现“欧洲超级国家”的疑虑。1975年“廷德曼斯报告”中说：“按照pfincipe de subsidiarite，联盟只会被授予处理各成员国已不再能够有效地处理的那些事务的职责。”1983年欧洲人民党起草的一份欧洲联邦宪法草案中，论述了“辅助性原则”。即一切国家责任都应由最低而适当层级的权力机构承担，只有在能够更加有效从而节约公共资源，同时又能获得同样满意甚至更好结果的情况下，才把责任交给联盟。1984年欧洲议会的《欧洲联盟条约草案》中包括“辅助性原则”：“联盟将只采取行动去实施那些通过共同行动可以比成员国单独行动更有效地实施的任务，特别是那些由于其规模和影响超出了民族国家的边界，而要求由联盟采取行动加以实施的任务。”20世纪80年代共同体委员会主席雅克·德洛尔积极主张“联邦主义”，认为“完全的国家主权”已非现实，同时也提出要实行“辅助性原则”。他说：“我常常提出联邦主义，连同辅助性原则，将其看成是使许多人认为不可调和的东西调和起来的一种办法：即一个联合欧洲的出现和对于各自祖国的忠诚；既需要有一种能处理我们时代各种问题的欧洲权力，又绝对必须保持我们在民族国家和地区的根基；以及责任的非集中化，从而我们决不会把任何可以最好由一个较小的单位处理的事交给一个较大的单位去处理。”英国更将“辅助性原则”看成是防止“布鲁塞尔集权”和“欧洲超级国家”的法宝。

在欧洲一体化的正式文件中，先是《单一欧洲文件》关于环境政策的规定中体现了这个原则。后来《欧洲联盟条约》中正式规定“在那些超出联盟专属权限范围的领域，联盟只有当出现以下情况时才根据辅助性原则采取行动：一方面，如果各成员国不能令人满意地实现拟议行动的目标；另一方面，考虑到拟议行动的规模和效果，只有共同体才能够更好地实现拟议行动的目标。”1997年《阿姆斯特丹条约》重申联盟权限必须遵循“辅助性原则”。欧共体／欧盟还为“辅助性原则”规定了越来越具体的实施细则。“辅助性原则”实质就是把权力和治理的主体放在国家层次，在国家行动和国家政策不足以解决问题时，共同体／联盟才得以进入，且必须居于辅助性地位。“适度原则”，则是指共同体／欧盟在采取行动时，以为达到某项目标所必要和适度为限，而不能“越雷池一步”。《欧洲联盟条约》对《罗马条约》的修改中规定：“共同体所采取的任何行动都不能超出为实现本条约目标所必需的范围。”1997年《阿姆斯特丹条约》的议定书又作了更具体的说明和规定，成为必须遵循的原则。

“辅助性原则”是关于成员国向共同体／欧盟授予(或让渡)权力的原则性规定。它并没有具体地规定在何种情况下权力让渡该是何种限度，而是需要据此原则来具体问题具体分析。也就是说，只有在符合“辅助性原则”的情况下，成员国才把必要的权力／权能授予(或让渡给)共同体／联盟的机构行使。反之则不然。1991年在制定《欧洲联盟条约》的时候，英国首相约翰·梅杰强烈要求将“辅助性原则”写入《欧洲联盟条约》。他强调这个原则在遏制共同体权力扩张方面的作用：“有一种要求共同体对非常广泛的领域进行立法的倾向。对此倾向必须加以遏制，这正是众所周知的辅助性原则的实质。”

三、偏向“政府间主义”的“机构间平衡”

就共同体在获得授权后自身的运作而言，其机构体系及其运作规则，一直保持着向政府间合作主义倾斜的“机构间平衡”。一方面它有超国家的机构共同体委员会行使共同体的立法倡议权和立法执行权，欧洲议会行使咨询权、监督权，并逐步有一定的“共同决策权”；另一方面，又始终由各国政府的代表组成的部长理事会来掌握着主要的立法决定权。它在重要问题上必须实行全体一致决策。当建立煤钢共同体的时候，法国方案中原本没有部长理事会，但还是设立了一个部长理事会，以便代表成员国对高级机构的权力进行监控。到《罗马条约》，部长理事会成了共同体的最高决定和立法机构。部长理事会在重要问题上实行全体一致决策，意味着各国拥有国家否决权。这意味着，即使共同体委员会如所规定的那样，作为一个超国家的、独立的机构，从共同体的全局利益出发提出立法倡议，不受任何国家政府的影响，如果没有各国政府部长级代表组成的部长理事会的通过，其倡议还是不能成为共同体的立法或决定，也不能使共同体采取行动。也就是说，在成员国行使主权把一些权力授予了共同体后，共同体机构本身的运作——行使这些被授予的权力——还是在成员国政府的控制之下，尤其是在按规定需要部长理事会全体一致决定的重大问题上。由于事关国家主权，部长理事会的决策方式就特别重要，并成为争论的焦点之一。“卢森堡妥协”阻止了部长理事会向特定多数决策的转变，协商一致成为通行规则，国家否决权保持下来。这种情况直到《单一欧洲文件》才发生变化，在实现内部市场建设的领域内，扩大了部长理事会的多数表决制范围。但是，20世纪70年代中期设立了欧洲理事会，它由各国政府首脑组成，完全是在政府间协商一致基础上运作的。它逐步成为最高指导方针的制定者和“超级决策者”，从更高层次加强了共同体决策的国家控制。《欧洲联盟条约》使欧洲理事会成为居于欧盟的三个支柱(即欧洲共同体、共同的外交与安全政策、司法与内务)之上的最高决策者，它“为联盟的发展提供必要的推动，并为其发展规定总的指导方针”。在实际上，欧洲理事会还常常充当“技术决策者”，直接讨论和决定属于共同体建设范畴内的具体问题。它还在某种程度上接管了原属于共同体委员会的立法倡议者的角色。关于欧洲议会，一方面逐步使它在某些领域中成为“共同立法／决策者”，另一方面把成员国议会引入共同体的立法／决策过程，发挥更大的作用，包括决定一项立法倡议是否符合“辅助性原则”的监督权。我们看到，在共同体的发展和机构改革过程中，其立法／决策的基本流程起初是“欧洲超国家机构(共同体委员会)提倡议——部长理事会作决定——欧洲议会监督和咨询”。后来变成“欧洲理事会制定总的指导方针——超国家机构(即共同体欧盟委员会，在某些方面也有欧洲议会)提倡议——部长理事会作决定——欧洲议会监督和咨询并逐渐在一些领域共同决策。”不难看出，向政府间原则倾斜的“平衡”没有打破，而是加强了。一体化重要议程的确定，最重要的决策和立法权是在欧洲理事会和部长理事会——聚集在一起的各成员国代表(政府首脑和部长级代表)手中，从而保持了主权国家对一体化的主导和监控。

四、“灵活性”和“例外”安排：成员国可以最大限度保持自主性

欧洲一体化中有各种灵活性(Flexibility)安排。“灵活性”在欧洲一体化的语境中有种种提法，如“更紧密合作”(closer cooperation)，“强化合作”(enhanced cooperation)、“有区别的一体化”(differentia－ted integration)，“双速欧洲”(Two－speed Europe)或“多速欧洲”(Multi－speed Europe)、“可变几何体”(variable geometry)等等。还有所谓置身事外(opt－out)也是如此。

在一体化的早期，“灵活性”没有被普遍认可，人们希望一体化齐步前进。例如1950年法国提出“舒曼计划”后，英国表示不能事先接受超国家原则。但莫内坚持在这个问题上不能动摇，谈判以接受这个基本原则为前提。他还反对舒曼谋求与英国达成妥协性安排的倾向，因为那样可能产生一个欧洲经济合作组织的翻版。于是，法、德、意、荷、比、卢六国在巴黎发表公报，表示接受法国的条件，英国没有在上面签字。

但事实比人们的愿望更有力量。共同体各国是不同的民族国家，现实中的情况也有许多差别，政策上有不同的轻重缓急，对欧洲一体化有着并非完全相同的利益诉求和思路。随着共同体扩大(成员国增加)和一体化的深入(涉及到更多的权力让渡)，要各国在所有问题上都齐步前进，越来越困难，但一体化又不能停滞不前。承认这种差异性，“灵活性”便不可回避。

早在1975年共同体提出的关于欧洲联盟的“廷德曼斯报告”，就提出允许一些国家以更快的速度进行一体化。哪些国家以何种速度前进，则因事而异，不过应该有经部长理事会认定为合法的理由。后来，“灵活性”、“有区别的一体化”等问题越来越难以回避。例如1985年，一部分共同体国家(法、德、荷、比、卢)签订《申根协定》，决定逐步取消共同边界的管制。《申根协定》后来纳入了共同体条约的范围，从而承认了部分国家在某些领域率先一体化而其他国家并不加入的做法。1994年德国联盟党的

“朔伊布勒一拉默斯文件”提出允许一部分国家在某些领域率先前进，即“灵活性”的问题。英国首相约翰‘梅杰表示欢迎“更具灵活性的欧洲”，并说“差异性不是一个应该压制的缺点，而是一种应该加以利用的力量。”虽然人们对这种灵活性提出种种担心和质疑，或者担心成为第二梯队，被置于“慢车道”上或被“边缘化”，或是担心有损于“共同体既得成果”的一致实施，不利于共同体的团结等。但是1997年的《阿姆斯特丹条约》还是写入“更紧密合作”(“灵活性”的另一种提法)的条款，允许一部分国家在某些领域“更紧密地合作”，只是需要遵守一定的程序和条件，特别是必须保护“共同体既得成果”。几年后的《尼斯条约》又对“更紧密合作”的启动作出了较为宽松的规定。取消了在“更紧密合作”上的国家否决权，规定只要有八个成员国参加就可以在一定条件下在某个领域实行更紧密的合作，即进行更迅速更深入的一体化行动。

“更紧密合作”主要是那些希望更快推进一体化的国家所要求的，允许“例外”或“置身事外”，则是一些不愿意在某种一体化中与其他国家齐步前进的国家所要求的。这类“例外”有不同的体现。例如：《单一欧洲文件》中规定：“在理事会以特定多数同意通过协调措施后，如果某一成员国援引第36条的规定，以重大需要为理由，或者以保护环境或工作环境为理由，认为仍有必要适用其国内规定，应将其国内规定通知委员会。委员会在证实该成员国的国内规定并非为了在成员国之间的贸易中设置任意歧视或隐蔽限制后，应对其作出确认。”这是允许成员国以一定理由不执行共同体理事会通过的某些措施。《欧洲联盟条约》的议定书允许英国、丹麦在一个特别重大的一体化步骤——经济与货币联盟——中“置身事外”。在1999年欧洲单一货币正式启动后，英国、丹麦等国一直“置身事外”，而依然是欧盟的重要成员。1997年《阿姆斯特丹条约》在共同对外与安全政策的决策方面引入“建设性弃权”(construe－tive abstention)。这种“建设性弃权”不阻止部长理事会通过一项决议及其实施，不阻止同意该项决定的国家执行决议，但投弃权票的国家可以不参加该项决议的执行。同时又规定，在特定多数表决的情况下，建设性弃权票超过总票数的1／3时，将使决定不能通过。这些都体现了灵活性，避免了一体化的强制性，也体现了国家主权的原则。还有所谓“紧急制动”权，即在某些适用特定多数表决的情况下，成员国还可以“国家重大利益”为由来阻止理事会表决。这实质上使成员国在某些情况下继续享有国家否决权，可以阻止决定的通过，仍然体现着20世纪60年代“卢森堡妥协”的精神。这些都排除了任何强制性的一体化，使成员国在涉及权力让渡的问题上，特别是涉及重大国家利益的权力让渡的问题上，即使不能阻止其他国家通过决定和采取行动，但至少拥有保护自己的主权的手段。

此外，1992年《马斯特里赫特条约》设计的欧洲联盟“希腊神庙式”结构三大支柱，第一个支柱是具有较强的超国家一体化性质的经济与货币联盟，而后两个支柱即共同外交与安全政策和内政与司法合作，都是基于政府间合作，其一体化程度是较低的。不同的领域，分别适用不同的决策程序。这就承认r欧洲一体化在不同的领域程度不同，性质有别，要求的主权让渡和职能转移也大相径庭。除了经济领域外，所谓“共同外交与安全政策”领域，一直没有实质上纳入超国家的一体化范畴，停留在政府间协商的层次上，自然谈不上什么主权让渡或主权共享。而“司法与内务”方面也只是逐步地有限地实行“共同体方法”，从而具有有限的超国家一体化的性质。

赞成这种“灵活性”，各国的出发点不尽相同。例如英国特别强调国家主权，要避免勉强地参加被认为对英国不利并会导致进一步让渡权力的一体化措施，法、德等国则是希望在某些领域更快地前进，不愿意进一步一体化的步伐被拖住。的确，这种“灵活性”使一些国家可以率先推进某些领域的一体化，不至于“让最慢的船只阻止整个船队前进”。但它导致了在一体化中步调和权力的让渡都参差不齐。甚至可能使欧盟内部分化，变得松散。然而，欧洲一体化就是在这种“寻求公分母”或“求同存异”中前进的。在一个共同利益和多样性并存的欧洲，只有这样才能体现自主和自愿，避免强制性的一体化和权力让渡。舍此之外，别无他途。

总之，欧共体成员国的确进行了部分权力的让渡、合并和共同行使，但国家主权并没有取消，成员国始终主导、控制着一体化的进程及其中的权力让渡、合并和共享。“民族国家为了实现重要的国内政策目标，选择将某些政策领域的主权让渡给共同机构，然后它们将根据其主要的国家利益来仔细地界定和限制这种主权让渡”。“我们确实可以说，成员国已同意限制自已的主权性权力，但是同样可以说，它们保留了通过改变条约，扩展或收缩这一界限的权力。正是成员国，拥有对于欧盟权限的管辖权。”欧共体／欧盟对自身性质的说明，也能够表明这种特点。例如，1992年12月欧盟爱丁堡首脑会议的一项决议中指出：欧盟各国是“自由地决定根据现行各条约来共同行使其权能的独立和主权的国家”。欧盟官方网站称“欧盟是一个独特的实体，其成员是主权国家，它们决定合并它们在政府的某些关键领域的主权。这些领域的共同行动有利于它们的共同利益。”

责任编辑宋鸥