浅谈沿海开放地区城市规划的新问题与新对策

[摘要]在我国南方北部湾沿海开放地区。分布着钬州、北海和防城港等港口城市，这些城市既是我国港口地区土资源开发与经济建设的据点，也是对周边国开放的窗口。当前新的国际、国内环境为沿边开放地区城市的发展带来了前所未有的机遇，也带来了相应的新问题。积极探讨沿边开放地区城市规划的新问题及相应对策，无疑对促进沿海开放地区发展具有重要的现实意义。

[关键词]沿海开放地区；城市规划；对策

[作者简介]莫红辉，南宁市规划管理局用地科助理工程师，广西南宁，530022

[中图分类号]TU984，11*1

[文献标识码]A

[文章编号]1007-7723(2009)06-0113-0003

一、背景考察

长期以来，广西沿海地区作为边远地区，受国际东盟关系、方针政策等条件因素的影响，同时由于交通不便、人才奇缺等使沿海地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿海地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。

十一届三中全会后，我国实行对外开放的政策，特别是沿海各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”的战略方针和近几年中国与周边东盟国家关系缓和和正常化，使沿海地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸，使边远这一劣势转化为区位优势。沿海地区成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。

规划目的：计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务。贯彻规划(贯彻规划原则与国标)与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务，也为创造良好的人居环境服务。

对象主体：除政府官员外，新增房地产商、企业家等。

城市建设投资渠道：国家投资(目光向上)，国家、集体、个人一齐上，还有外商投资(目光上下、内外结合)。

土地利用制度：主要为单纯的物质形态规划的有偿使用。

规划核心内容：以行政手段为主，注重综合性的超态规划。

规划措施：行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重。

沿海地区城市发展的动力：由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿海开放城市的建设等方向转化。社会主义市场经济对沿海地区城市规划工作的影响是全方位的。

二、问题审视

(一)问题之一：城市发展方向雷同化

长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使沿海城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各市急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、“商贸城市”、“农副产品加工”城市等。

(二)问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益

当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针(房)，眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通等问题不断出现。

(三)问题之三：重开发区、轻老城区

出于加快招商引资步伐、改善投资环境等良好的愿望，不少沿海城镇纷纷脱离老城区辟建边境经济合作区，致使老城区规划建设脱节，开发区热问题不少。

(四)问题之四：影响规划的不定性因素太多。规划人员进退维谷

由于受社会主义市场经济体制的影响，沿海城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着诸多的不定性，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，又能通过专家评审的规划方案。

(五)问题之五：缺乏城市特色

近年来沿海城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面、众城一面的现象大有—发不可收拾之势。沿海城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民情操的良好的城市文化氛围。

(六)问题之六：技术落后。规划方法陈旧

由于缺乏设备、资金、人才等因素，致使沿海地区规划在理论、方法、技术仍沿用上世纪50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，亟待解决技术、资金问题。

(七)问题之七：规划缺乏民众参与

当前沿海地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为本的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。

(八)问题之八：忽视对对应国家对应城市的研究

知己知彼方能百战不殆。但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展。

(九)问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究

国外边境城市的发展模式应为我国沿海开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。

(十)问题之十：土地基本无偿使用与土地有偿使用的盲动性

当前沿海开放地区城市土地基本上处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控制详细规划工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。

三、对策思考

(一)对策之一：沿海城镇建设发展的个性大于区性，地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性

以广西区沿海城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼沿海开放地区对内与全区、对外与东盟各经济区、亚太地区乃至世界经济地带之间的宏观地域关系，摸清沿海城镇的位置和交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中又有铁路、公路之分，其历史基础与现状态势、经济社会条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同。因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，明确其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在北部湾的全方位开放格局中能够有的放矢，因地制宜，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。

(二)对策之二：强调经济、社会、环境效益的统

妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施。又要节约土地少占良田，还要积极探索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使沿海城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学蓝图。

其次，要为沿海城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游玩都方便、舒适的空间环境，以不断满足边城人民不断增长的物质和精神文化生活需求。确定一个因地制宜的，点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能预防和减少环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城镇。

(三)对策之三：强调规划与发展的整体性。重视协同好老区和新区的关系

当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区(实质是新区)建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按照《城市规划法》所确定的基本原则，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划、统一管理、统一建设，避免新的条块分割的产生，减少土地良田的占用，提高老城区土地利用率。

(四)对策之四：突出强调弹性。适应多变性

强调弹性规划与设计，处理好影响沿海城镇发展的问题，是沿海边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。

在大力发展社会主义市场经济的前提下，沿海边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的因素，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。

强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的。边境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分留有余地保持灵活性。尤其是在用地布局上应考虑“相容性”以综合区替代功能区，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关法律、法规，规划不一定绝对按20年、5年、近期考虑，而是按目标体系展开，因时制宜分期滚动实施。

(五)对策之五：因地制宜，创造沿海边境城市特色与风貌

着眼沿海边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势，进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。

(六)对策之六：强调科学性、加强技术进步

加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定量相结合的方法，是沿海边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。

改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新的开拓。边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科研技术发展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此，边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。

应在实践中控索和总结一套适应沿海边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足沿海边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时地反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。

应构造沿海边境城镇规划的方案库，强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化以有备无患。

(七)对策之七：强调借鉴性，以国外边境城镇规划与发展的经验教训为戒

“他山之石，可以攻玉”。国外边境城镇的规划、建设和发展经历，为我国边境城镇规划提供了宝贵的经验。为避免走弯路，应在充分地比较和借鉴中探索具有沿边地区特色的城镇规划模式。

(八)对策之八：树立土地经济价值观念。加强控制性规划工作

应尽快转变产品经济观念，树立商品经济观念，要考虑城市土地的区位、使用性质，进行分等定级，在控制详细规划工作中加强经济测算，为开辟城市建设资金渠道，增强城市发展“造血功能”奠定科学基础。

四、结语

沿海开放地区城市规划工作，是国家城市规划工作的重要组成部分。本文对有关问题的探讨仅系浅议粗见，期望对增加沿海沿边开放地区城市规划工作的有效性有所启示。限于时间、水平，本文如有不妥之处恳请有关专家指正。