农村养老保险：９亿中国农民的救赎？

王　萍

“作为一个典型的农业大国，农村人口占我国总人口的绝大部分。从上个世纪八十年代开始，如何解决农村养老问题一直是大家关注的焦点。1992年，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着农村养老保险制度在中国开始实施。十几年过去了，农村养老保险的实施状况并不尽如人意，一直没有实现大的突破，参保规模和资金筹集也远远不如城镇社会养老保险。随着中国人口的老龄化、农村可耕种土地的减少等众多问题的不断出现，如何解决好农村养老保险问题，成为中央和地方政府亟待解决的问题。否则，几亿农村人真的会“老无所依”。

进一步推进农村养老保险制度势在必行

改革开放以来，随着城市化进程的加快，我国农村地区发生了翻天覆地的变化，但是农村养老隐性问题逐渐显性化。人口老龄化以及农村可耕种土地的减少，使得传统的家庭养老、土地养老等模式不能满足人们的养老需要。早在1986年我国就开始实行农村社会养老保险制度，但是效果并不显著。再加上以下三个方面问题的突现，在农村进一步推进实施养老保险政策的紧迫性和重要性也越发的明显，犹如箭在弦上不得不发。

人口老龄化

我国已步入老龄化社会，2005年统计数据表明，中国60岁以上人口是1.44亿，占全国人口的11％。据预测到本世纪中叶，我国60岁以上人口占总人口数将接近30％。而农村人口老龄化的问题更加严重。第五次人口普查显示：中国65岁以上入口已达8811万，占总人口的6.96％。8811万老龄人口中，农村为5938万，占老龄总人口的67.4％。谁来养活越来越多的老人已成为社会关注的焦点。

家庭养老功能弱化

深受儒家思想的影响，“百善孝为先”这种伦理美德世代相传，在中国形成千百年不变的家庭养老模式。实行计划生育后，我国农村不少地方形成了“4—2—1”的家庭结构，一对夫妇要供养4个老人，不论是目前的家庭收入，还是夫妇能够用于赡养的精力和时间，都难以满足老年人的养老需求。其次是家庭趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力也降低了。使农村人口“老有所养”的问题日益突出，传统的家庭养老难以为继。另外，价值观的变化使得青年农民的独立意识得到发展，青年婚后与父母分家单过。由于经济上的相对独立，拒绝赡养父母的事并不少见。这些因素综合作用的结果是家庭养老的功能弱化了。

人均耕地面积减少

土地一直以来都是人们赖以生存的基础，是人们养老的可靠保障。随着城市化进程的加快，我国农村人均耕地面积正逐年减少。中国农村人多地少，户均耕地只有0.46公顷，已有666个县的人均耕地面积低于0.795亩——联合国规定的土地对人口的最低生存保障线。按乐观估计，如果到2030年可能实现50％的城市化率，到那时我们是16～17亿人口，按16.8亿计算仍然还有8.4亿人口生活在农村；而在城市化加速阶段，按正常的城市化发展速度和规模来看每年被征占的土地至少在1200万亩以上。也就是说30年后，无论按新口径19.5亿亩算，还是按老口径14.5亿亩耕地算，都要减少3亿多亩，人均耕地面积实际上也会减少更多。

农村养老保险现状及存在的问题

我国农村社会养老保险施行的制度主要是1992年由原民政部农村养老办公室制定的《县级农村社会养老保险基本方案》，采取“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则进行资金筹集。据不完全统计，1986年我国开始实行农村社会养老保险制度，有28个省、市、自治区共6000多万农村人口参加了保险，积累基金达60多亿元。发展多年至今，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县(市、区、镇)不同程度地开展了农保工作，可参保农民却下降至5442万，积累保险基金310亿元。到目前为止，农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史，没有取得重大突破，而新型农保试点也尚未在全国范围内展开。目前，我国农村社会养老保险中存在的主要问题有。

覆盖率低、东西部发展不平衡

我国人口逐渐老龄化，75％的老年人口分布在农村，然而被纳入农保范围的老年人口仅占总数的小部分。根据2005年《劳动和社会保障事业发展统计公报》，农村人口中参加养老保险的比例在7％左右。覆盖率低主要是由于农村的工业化和城镇化程度较低，经济收入来源单一，还主要依赖耕种土地。这就使得很多家庭在满足日常生活和子女上学都存在困难的情况下，就很难再有多余的钱参加养老保险；其次，未来可预见的养老金收入难以成为农民参保的有效激励。按现行农村养老保险的相关规定计算，一个参加农村社会养老保险的农民到60岁后才能领取养老保险金，养老保险保证期为10年，也就是说领取保证金够10年才能收回投资。虽说这10年当中不存在赔本的风险，但一个农民60岁后的10年究竟是什么样，谁也不能未卜先知。因此，部分农民选择储蓄养老而不是参保应是现行农村社会养老保险工作的一大尴尬。此外，政府的宣传不到位或者是对政策过于复杂没有使用通俗易懂的语言表达，这就有可能让有条件的农民由于不能正确理解而未参加养老保险。

另外，农村养老保险在我国东西部发展极不平衡。东部沿海地区具有优越的经济条件所以发展较好，而在中西部地区开展得不尽人意，农村养老保险基金主要来源于几个发达省市，仅江苏、浙江、山东、上海和北京的农村养老保险基金占全国基金总量的70％以上。

筹资难、基金储备不足

《农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。绝大多数普通农民只能是自己承担全部费用，因此农保中的“集体补助为辅、国家给予政策扶持”基本上是一句空话。农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险。这样，真正需要这份保障的贫困农民由于交不起保费而被排斥在保障范围之外。这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。

基金保值增值难、违规存放农保基金

农村养老保险基金的投资渠道单一，筹集到的资金没有得到很好的保值增值。主要是因为在实际运行过程中，缺乏合适的投资渠道、专业的投资人才。对于基金的投资，目前我国大部分地区采取了存入银行的方式。这种方式看似安全了，但是易受银行利率下调以及通货膨胀等因素的影响，基金的回报

率比较低，这就使得基金不能得到有效地增值。更严重的是，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。农村养老保险基金还缺乏完善的监督机制，使基金缺乏足够的安全性，基金被挪用和丢失的情况时有发生，如：高山盗走117亿元农村养老保险基金，云南红河州6000万农村养老保险基金被挪用等。

政策建议，让养老保险真正成为农民的救赎

就目前的现状来看，原有农村养老保险模式已受到严峻挑战，要对其进行不断的改进和完善，才能让养老保险真正成为9亿中国农民的救赎，使他们“老有所依、老有所养”。

建立“政府主导、农民参保、财政补贴”的农保风险分担机制

新农保需要国家从制度上将政府承担农民社会化养老的责任纳入国家公共政策的范畴，从制度层面做出相应的如财政转移支付等方面的政策安排：需要政府公共财政对农保制度运行成本的全额承担，进一步巩固和充实农保基金的支付能力，提高农保待遇给付水平，吸引农民重返农保，开创农民踊跃参保、缴费、续保的好局面。

加大农村养老保险的财政投入，城乡投入不偏不倚

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任，而应该加大对农村养老保险的财政投入力度，改变目前参保率低的状况，让农民得到真正的实惠。另外，建立城乡一体化的社会养老保险制度是统筹城乡发展的必然要求和结果，针对我国城乡社保水平差异大的现状，我们必须采取渐进式创新，实行梯度推进，加快农村养老保险的快速发展，从而实现城乡同步发展。

加强基金监管，确保基金的安全性与保值增值

基金的安全性与保值增值是决定农村养老保险制度能否维持的关键。为改变政府管理基金的低效率状态，采取的具体措施主要有：

(1)转变政府职能，中央和省市社会养老机构只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司的运营进行监控，不直接参与经营；(2)由专业的基金管理公司对基金进行投资运作；(3)农村养老保险基金由原来的县级管理改为由省级集中管理：(4)规定每种投资工具的最高投资上限和对一家公司的投资总额上限，并由专家对投资工具进行风险等级评定，以此控制投资风险：(5)规定基金管理公司对养老金给付承担无限责任，政府对投保人的最低养老保险金承担最终担保；(6)规定由律师、会计师等专家加强审计监督，控制经营风险，并由投保者、受益者和社会公众进行广泛监督。