四川南江县大力发展协商民主的实践与思考

张长云

四川省南江县在基层民主的实践中，为保证人民依法直接行使民主权利，保障公民的知情权与参与权，提高了公共决策的透明度；通过大力发展协商民主。提高领导干部的民主科学决策水平，促进了县域经济社会又好又快发展。

一、民主协商孕育重大决定出台

一是采取民主协商手段讨论出台重大决定，保障决策的科学性。凡涉及全县发展的重大决策，县委、人大、政府、政协四大班子成员深入工厂、农村、社区、学校和各界人士中，通过个别走访、专题座谈等方式，为科学决策获取大量的第一手资料。在各项重大决策出台前，县委主动协调好人大、政府和政协班子的关系。严格遵守民主集中制的议事程序和规则，做到集中而不揽权，民主而不散漫，始终坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，各位常委拿出较为具体的意见，提交常委会和常委扩大会议讨论。涉及全县的重大战略性问题，县委常委会研究后由全委会做出决定，并对社会公示，广泛征求各界意见。南江县城镇建设规划方案初步确定后，在电视或政务公开栏上对外公示，既征求群众意见与建议，也便于在建设中广泛接受社会监督。对事关全局的重大经济部署，政府常务会议和县委常委会议讨论后，提交县人大审议票决。

二是采取民主协商手段酝酿重大人事问题，提高用人的公信度。始终坚持把充分酝酿，广泛听取各方意见，作为干部选拔任用工作的重要环节。在考察对象的确定上，组织部部务会根据基层党委或党组呈报意见和民主推荐结果，沟通酝酿、集体讨论，形成一致意见，报经县委原则同意后，再确定考察对象；在拟任人选的确定上，组织部部务会根据考察组的建议意见，与分管或联片的县级领导沟通情况后，综合分析，充分酝酿，反复筛选，形成提交县委常委会讨论决定的最佳方案。乡镇和县级部门党政正职的调整交流，以及较大范围的副职领导干部调整交流，都在县委组织部部务会形成初步方案，报县委原则同意后，再分别由一名县委常委带队，到县人大、政府、政协机关召开各界人士座谈会、执纪执法和群众工作部门联席会，广泛听取各方面意见。提高了选人用人的公信度。

三是采取民主协商手段安排重大资金项目，确保资金的实效性。坚持“依法管理、分级负责、严格预算、强化监督、确保平衡”的原则安排重大资金，规范财政运行。一方面，财政年度预算草案由财政局统一编制，县政府研究后报县委审定，再提交县人民代表大会批准：经县人代会批准的预算，非经法定程序不得变更，确需调整的由财政局编制调整方案，政府研究后报县委审定，再提交县人大常委会批准。另一方面，预备费及机动财力主要用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支；凡动用财政机动财力和预备费，由用款单位向县政府提出书面申请，县政府分管领导和主要领导根据财力状况和工作实际批转。县财政局审核提出初步意见，再报县委、县政府审批。在项目资金的管理上，按照“事前预算、事中监督、事后决算”的原则安排使用项目资金，先由部门提出资金安排方案，财政核查，报县委、政府分管领导审查并征得县委、政府主要领导同意后，由县政府分管县长签发执行。项目所涉及的征地拆迁安置费、民工工资等需支付给个人的费用要优先保证支付。

二、民主协商催生人民政治协商

一是强化认识，优化各界人士建言献策、参政议政环境。强化政协工作为民理念。充分发挥政协各界的人才优势，积极履行参政议政职能。在民主协商的内容上，县委、政府就人民群众普遍关心的民生问题、热点问题进行集中协商讨论，收集整理各类意见建议。县政府、县政协在县委出台《中共南江委关于进一步加强人民政协工作的意见》的基础上，联合制订了《县政协专门委员会与政府部门对口联系办法》等一系列政策性文件，规范了政协委员和各界人士履职的内容、形式和要求。建立了包括领导干部支持重视各界人士建言献策参政议政工作的考核评价制度、县委每年至少两次专题研究各界人士参政议政有关事项的会议制度等“十项制度”，确保建言献策、参政议政工作顺利开展。加强政协机关干部交流，使高素质复合型人才进入政协机关；改善政协机关办公条件，提高政协办公经费，推进政协工作落到实处。

二是创新机制。拓展各界人士建言献策、参政议政方式。今年来，根据各界人士的不同特点和不同关注点，编制、印发不同内容的征求意见函4000余份，分发到各界人士手中，分层次广泛征集他们对全县经济社会发展中热点、难点问题的意见和建议。在党外人士较为集中的单位和部门设置22个参政议政箱，认真征求党外人士的意见和建议。县委、政府以“服务经济发展、维护社会稳定”为主题。分别召开非公有经济代表人士、党外人士、民族宗教、政协委员等各界人士座谈会20多次，面对面提出各种具有参考价值的建议100余条。

三是完善服务，提升各界人士建言献策、参政议政水平。采取举办培训班、座谈会、学习会、意见征集会等方式，聘请知名专家讲授科学发展观知识，努力提高政协委员和各界人士的民主协商、参政议政的水平。在政协全委会议召开前，发送选题范围和征集要求，要求委员提出切实可行的具体建议。县委、政协联合表彰政协工作先进集体和个人，政府、政协联合表彰优秀提案及提案办理先进单位、个人，对优秀提案个人予以表彰奖励，县级部门将办理政协委员提案情况纳入全县年度综合目标考核内容，为加快我县经济社会又好又快发展营造良好氛围。

三、民主协商扩大基层群众自治

一是民主选举日趋规范，选举质量逐届提高。不断探索基层自治中的民主协商方式方法，以建立健全村民(居)自治制度为突破口，以深化民主管理为着力点，不断提高村(居)民自治水平。在过去村(居)委会换届选举的七届中，由原先的上级直接任命，到后来的村民间接选举，再到日前的村民直接选举，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也更加规范。石滩乡王光山村在过去几次换届选举中都未选举出村主任，2007年换届中乡党委、政府和县民政局根据群众意愿，采取不确定候选人的“海选”方式，选举出了群众满意的结果。

二是民主决策日趋严谨，决策方式更加多样。全县80％以上的村(居)委会坚持民主协商、民主决策，决策事项交村(居)“两委”联席会议讨论提出详细方案，由村(居)民代表会议讨论决定，表决结果和会后执行情况通过村务公开栏公布，广泛接受群众监督。元潭乡字库村在新农村建设中，将硬化村道公路所需资金的筹资方案，交村民代表会议协商解决，经村民代表多次修改完善，95％的农户愿意参与集资建设。村务民主决策，纠正了村委会过去少数人说了算的弊端，提高了决策水平。

三是民主管理更加主动，管理方式更趋合理。在县民政局的具体指导下，全县各村(居)委会民主协商、讨论制定了村(居)民自治章程，完善了重大事项民主决策、财务管理、社会治安、计划生育、便民代理服务、干部目标管理等项制度，建立了村(居)务公开监督小组和民主理财小

组，依据自治章程或村规民约，开展经常性的监督检查，确保贯彻落实，进一步提升了基层民主政治建设水平。

四是民主监督意识增强，村务公开日臻透明。全县100％村委会设立了村务督查小组或民主理财小组。所有的村委会均设立村务公开栏。农村和社区基本实行了集体财务一季度一公开，确保村集体财务公开情况让村民看得见、看得懂。同时，每村设立了专职党风廉政建设督查员，进一步加强和规范了村集体财务和资产的管理，促进了农村党风廉政建设。

四、民主协商促进公共事务管理

一是进一步强化了社会公共事务管理民主一协商意识。为改变过去社会公共事务管理部门设置过多、分工过细、人为造成部门之间的职能交叉和相互扯皮等现象，坚持政府管理社会公共事务与社会群体利益相兼顾、与社会自主管理相结合，逐步将市场机制引人政府社会公共事务管理中。将所有具有社会公共事务管理职能的机构统一纳入政务服务中心实行开放式集中办公，主动接受民主协商与民主监督，实现民主协商与社会公共事务管理工作有机结合。年初召开社会公共事务管理办理专项工作交办会议，促进社会公共事务管理真正落实。

二是进一步突出了社会公共事务管理民主协商重点。着力化解制约地方经济社会发展的突出矛盾，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。县、乡基层政府重点强化对城镇、农村的社会管理和公共服务职能，推行以“一个场所、一个牌子、一套制度、一张联系卡、一张宣传单、一个记录簿”为主要内容的“六个一”便民服务。对通过民主协商形式征集到的有关社会公共事务管理的建议、意见，制定了办理、督办、反馈等有关制度，确保及时沟通、答复、反馈，使“纵向到底、横向到边”的县、乡、村三级服务网络得到拓展，解决了群众办事难题，实现了“大事不出乡，小事不出村”。

二是进一步完善了社会公共事务管理民主协商机制。建立政府及有关部门向县政协及其专委会工作通报制度，与社会各界人士定期协商议事制度，广泛听取意见和建议。县政府主要领导每年主持召开4-5次座谈会或协商会，就社会公共事务管理问题与各界人士进行民主协商，对特别重要的意见和建议案提交政府常务会议讨论，其他事项及时送交分管领导或部门负责同志认真研究办理。

五、民主协商重点突出民生问题

一是在制定价费标准中探索民主协商。坚持“关注民生、履职为民”理念，建立和完善以民主协商方式管理价格新机制。在制定价费标准时，严格按照事前调查研究、成本监审、召开价格听证会、集体审价等调定价程序，会同人大代表、政协委员、群众代表及有关职能部门进行面对面的座谈交流，保证民主协商在价费制定过程中的作用。加强价格听证工作，规范价格听证会参会人员，每次听证会均邀请人大、政协和法制部门的代表参加，使消费者听证代表比例高于经营者听证代表数，使参加听证代表充分代表广大消费者利益，确保调定价事项尊重民意。

二是在疏导供求矛盾中探索民主协商。通过民主协商解决群众生产生活中的供求矛盾，保障全县经济社会又快又好发展。针对南江河流上游产业对下游群众产生重大影响，积极协调上下游产业之间建立稳定合理的供求关系，使上下游产业实现双赢。今年来，生猪价格飙升，有投资者拟在南江河流上游的流坝乡建一大型养猪场，环保部门邀请部门专家、党代表、人大代表、政协委员和群众代表各5名，通过现场考察、专题答辩、民主票决，最后以多数人反对而未通过环评。今年11月，县城居民生活用(天然)气紧张，群众意见大，有关领导及时召开居民座谈会、供需代表协商会，使这一关乎群众直接利益的天然气供求矛盾得到顺利解决。

三是在构建和谐社会中探索民主协商。民主协商的关键是要找到与当地经济社会发展相适应的好形式，最终促进社会稳定和谐。2007年以来，乐坝镇成立民主协商议事委员会，镇议事委员会由党委书记任主任。市县人大代表、部分镇人大代表和群众代表为成员，村(居)委议事专委由村(居)支部书记任主任，部分党员和群众代表为成员。镇、村民主协商专委会先就有关重大事宜进行协谈，形成初步意见后，再召集相关方面进行协商沟通。以达成一致意见；明确对重大决策、公共事务、群众利益等协商内容；积极探索会议协商、专函协商、个案协商等协商议事形式，建立事前协商、事中协调、事后协议等协商议事机制，密切了干群关系。

六、发展协商民主的几点思考

协商民主作为我国政治生活中能够体现人民当家作主的一种有效形式，有利于基层群众实现最广泛的政治参与，最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，促进决策的民主化、科学化，也有利于培养基层群众的主人翁意识。但实践表明，协商民主制度还需要在基层不断发展完善，逐步实现常态化、程序化、规范化。

第一，在国家制度的层面，要进一步完善协商民主制度，让一协商民主真正成为我国选举民主的重要补充。发展人民民主，首先需要扩大党内民主。协商民主作为我国民主重要而不可缺少的一种形式。只有从国家制度的层而，提高对协商民主重要性的认识，营造协商民主良好氛围。高度重视广大普通公民的有序民主参与，进一步推进协商民主制度化、规范化建设。

第二，在机制探究的层面，要真正把一些事关民生等重大事项纳入民主协商的范畴，推动协商民主落到实处。基层民主政治建设，既要包容多元，又要不断化解矛盾，要真正把一些重大事项纳入民主协商的范畴，就必须充分发挥公民政治参与积极性和创造性，尽快形成“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的决策机制，通过可行的制度设计，完善监督机制加以制度保障。

第三，在基层实践的层面，要进一步扩大公民有序的政治参与，让协商民主真正成为人民群众最广泛民主的重要形式。协商民主适应我国社会结构和利益格局的新变化，有助于形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。既要解决好对政治协商的重要性认识不够、重大问题没有纳入协商范畴、决策前的协商不充分、协商程序不够规范、协商的水平有待提高等问题，努力提高协商民主水平，又要促使人们关注公共利益，让社会不同群体的不同意见和要求通过民主协商达成共识，实现公共决策中各方利益均衡最大化。