关于农村义务教育经费管理体制改革的构想

唐迎红

【摘 要】农村义务教育经费严重短缺的问题一直是制约农村义务教育发展的瓶颈，严重影响着农村义务教育的健康发展。农村义务教育经费保障机制改革全面实施之后，我国农村义务教育经费缺乏的问题大为改善。如何管好、用好这些对农村义务教育至关重要的经费，发挥其最大效用就成为亟待关注的问题，也直接决定农村义务教育改革的成败。由此，改革农村义务教育经费的管理体制成为学者研究关注的中心。

【关键词】农村义务教育经费管理体制

2006年，全国农村义务教育经费保障机制改革工作全面展开，农村义务教育经费的投入问题在很大程度上得到了解决。但怎样才能保证这部分财政投入公平和高效地使用，又成为当前摆在面前的亟待解决的问题。

一、我国农村义务教育经费管理体制的现状及存在的问题

（一）农村义务教育经费管理体制现状

农村义务教育经费保障机制改善了农村义务教育经费缺乏的问题，体现了中央政府改善过去义务教育经费投入不足的巨大决心。为了实现这些支出的最大效用，国家制定了一系列的经费管理办法。

1.选择代理银行，开设中央专项资金财政零余额账户，专门用于中央专项资金的支付管理，以保证拨款路径的封闭。中央专项资金通过财政部拨付下达后，由省级财政部门和县级财政部门实行财政直接支付。中央专项资金特设专户为实有资金账户，专门用于中央专项资金的支付管理。

2.明确各级政府的管理职责。这里主要明确财政部、教育部、省级财政部门、县级财政部门在教育经费流转与使用过程中的职责，以确保教育经费的安全、规范、有效。

3.强化资金使用预算制度。在农村教育经费管理过程中，要求每个学校、每级政府都要编制预算，将各项开支纳入预算管理。健全预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，推行农村中小学财务公开制度，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效。

（二）存在问题

现行机制中对于农村义务教育经费管理的规定体现了中央希望通过严格地监督和尽量可控、封闭的运行程序来实现农村义务教育经费效用最大化的思路。在一定程度上有效防范教育经费截留、挪用、挤占等现象，但农村义务教育经费管理仍然存在很多问题。

1.缺少科学的关于经费使用的绩效考核制度

当前，很多学校对财政拨款经费的使用管理比较随意，各学校更多地重视经费的争取，而对使用和管理未给足够的重视，使用过程中的漏洞和浪费时有发生。此外，教育评价机制和标准欠科学，在很长的时间里，因受计划经济模式的束缚，教育评估机制和评估原则总体上使用的“效果标准”（效果标准=效果/目标），这种标准只是根据预期目的或计划目标考察工作成效。在这种绩效观下，导致学校兴教办学行为的不规范，一味贪求数量的扩张，造成教育资源的巨大浪费。

2.学校财产管理混乱，不能充分发挥应有的作用

在农村中小学的财务管理中，往往重钱的管理而轻物的管理。在这种管理思想的支配下，学校财产管理较为混乱，使得这些财产不能发挥其应有的作用，造成了教育经费的隐性浪费。这就使本来就稀缺的教育经费很难维持学校的正常运转。

3.农村义务教育经费分配不合理，教育资源配置效率不高

首先，教职工分布不合理，必定人为地增加不必要的人员经费，挤占公用经费，造成教育经费的相对短缺；其次，教育基建经费拨款的程序也不规范，完全由领导个人掌握决定，随意性较大，而且往往随领导人的好恶而波动，造成非常有限的教育经费使用效率下降；最后，农村中小学校布局不合理，主要表现在农村中小学办学点过多，特别是村级小学办学点，几乎一村一校，办学点过于分散，这样的学校布局，既增加财政负担，又浪费教育资源，同时也降低了教育经费使用效率。

二、农村义务教育经费管理体制改革构想

（一）建立激励制度以提高地方办学主体追求资金使用效果的动力

将义务教育的发展水平作为评估地方政府教育工作的重要内容，并作为考核地方主要领导干部政绩的重要指标和进行表彰奖励的依据。众所周知，教育是一种公共产品，根据现代政府公共政策的根本目标和义务教育的本质特性，政府应建立合理的政策机制去实现教育的社会利益最大化，而不是本级政府利益最大化。而目前的事实是，在义务教育本身就具有非常大的收益外溢性的前提下，地方政府的政绩考核指标又过度强调了本级政府利益最大化。要纠正这种错误观念，就必须改变政绩观，改变“唯GDP”政绩是举的评价体系，将义务教育的发展纳入地方政府的政绩评价体系，并刻意增大其在评价体系中的权重。这样才能使各级地方政府切实重视农村义务教育，才能扭转目前我国农村义务教育支出管理中地方公共服务主体绩效诉求不强的问题。

此外，还可以尝试按标准公式和适当的绩效奖励拨款相结合的方法。鉴于我国义务教育现阶段所处的阶段，按照基本的人均标准拨款当然还不可动摇，但可以实行在此基础上5%之内的激励拨款制度，而对于连续绩效考评不合格的单位，可对其实行人事上的处罚。值得注意的是范先佐教授所提出的：中央和省级政府拨付的奖励经费，市、县政府可用于偿还“普九”债务，有利于形成良性循环实现债务的逐步化解。这样一举多得，不失为一正确的政策导向。

（二）改变农村义务教育运作模式，提高教育经费的使用效率

尝试管办分离，是在保证公共服务的公共性的前提下，追求小政府大社会，追求高效能公共服务的积极探索。这有利于解决政府部门同体监督、既当“裁判又当运动员”的问题，能更好的提升政府社会管理和公共服务能力，使政府从原来的“裁判游戏”同时又“参与游戏”转为只“制定游戏规则和裁判游戏”，逐步实现从全能政府向有限政府的转变，从管理政府向服务政府的转变。具体的做法是：设立与教育局平行、统属市政府的教育管理中心，学校的管理权从教育局划入中心，实现政府职能从“以办为主”向“以管为主”转换。

（三）建立服务对象有效参与的评价监督机制

笔者认为，建立服务对象有效参与的评价监督机制是实现农村义务教育支出效用最大化的重要措施之一。针对我国农村义务教育中学校、学生、家长“顾客意识”缺失的现状，可尝试性的推行以下措施：第一，建立农村义务教育经费使用情况公示制度。推行信息公开，是尊重学生、家长等公共服务顾客的知情权的具体体现，也是提高公民权利意识、使其有效的行使参与、评价和监督政府权力的前提，也是建立第三方监督监督机制的前提；第二，建立第三方的监督机构。可以尝试由乡镇政府牵头，建立第三方性质的监督委员会，人员构成应包括地方离退休老干部、人大代表、社会知名人士、学生家长代表、教师代表等。委员会有权对学校教育经费使用情况进行监督，有权定期，不定期对学校教育经费使用情况进行检查，对出现不合理开支、乱开支情况的情况有披露权、质询权。

三、结语

本文通过对我国农村义务教育经费管理体制的现状和经费管理存在的问题进行分析，结合国内外已有的改革实践和我国实际，从公共管理的视角管理模式的基础上，尝试对解决我国农村义务教育经费管理中的问题提出相应的政策性建议。

参考文献：

[1]周金玲.义务教育及其财政制度研究.经济科学出版社，2005.

[2]陶红.我国农村义务教育公共财政制度的建立.中共中央党校学报，2006，（4）.

[3]朱志刚.财政支出绩效评价研究.中国财政经济出版社，2003.

（作者单位：新化县教育局）