试论行政组织绩效的提高

尹　爽

［摘要］行政文化是当代行政管理之魂，其巨大的渗透力和影响力，使行政管理活动以及相关管理制度的建立处在一种特定的氛围之中。行政绩效，是评价行政行为优劣成败的基本标准。但政府本身不是私营部门，其绩效不能简单地体现为对效率的追求。因此，重新认识行政文化以及如何正确处理行政文化与行政绩效的关系，具有十分重要的意义。基于此，本文对行政文化的本质及行政绩效作了相关阐述，讨论了二者的关系并尝试性探索如何构建有利于提高行政绩效的行政文化。

［关键词］行政文化；行政组织；行政绩效

［中图分类号］D630．1 ［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0053－03

行政绩效是行政管理学的核心问题，也是行政管理的出发点和归宿。行政绩效的高低，是衡量行政管理活动是否科学的重要标准。随着政府成本意识的逐渐增强和公民参与愿望的日益强烈，行政绩效问题已经不仅是学者，而是全社会共同关注的话题了。各国政府均进行相应的改革，建立健全配套措施，倡导提高行政绩效。由此可见，提高行政绩效已经成为众望所归，那么怎样才能提高呢？关键在于建立起整个行政组织的精神支柱，塑造其灵魂，即建立良好的行政文化。行政文化将起到稳定或变革政府绩效管理体系，引导政府转变管理方式的作用，它的存在是行政绩效提高的精神之源、动力之泉。因此，重新认识行政文化以及如何正确处理行政文化与行政绩效的关系，具有十分重要的现实意义。

一、透视行政文化

行政文化是指人们关于行政系统的价值观念，以及由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有和遵循的行为模式，其核心是长期积淀在行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式和价值观念［1］。《孟子·公孙丑》说：“天时不如地利，地利不如人和”；《水浒传》说：“须知豪杰同心处，利断坚金不用疑”；《周易》说：“众人同心，其利断金”；《孙子兵法·谋攻》说：“上下同欲者胜”。这些都说明一个道理：凝聚力是行政组织成功的关键，而行政文化便是组织凝聚力产生的源泉。

行政文化不是制度，是一种以软性管理为主的管理手段，不是通过对行政组织成员行为规范的强制规定来实现管理目的，而是通过对成员基本价值观的影响来引导他们的判断和行为，以实现行政目标。行政文化作为一种精神动力，虽然没有强制人们遵守的性质，但对个体产生的影响，往往比正式命令、权威的效力更为持久和深刻。

行政文化的实质就是行政组织的价值观，行政文化作为组织的上层建筑，是行政管理的灵魂，是一种无形的管理方式。同时，它又以观念的形式，从非计划、非理性的因素出发来调控组织成员的行为，使组织成员为实现总体目标而自觉地组成团结互助的整体。

行政文化在行政组织的发展中起着巨大的作用，是行政组织的灵魂。首先，行政文化具有目标导向作用。这是指行政文化对行政组织及组织内每个成员的价值取向和行为取向起导向的作用，使组织成员的个人目标与组织的整体目标趋于一致。它既是组织成员个体目标趋向组织目标的内在动力，又是个体目标的发展导向。其次，行政文化具有凝聚功能。当行政文化被组织成员认同接受，并达成共识，就会形成一股黏合力量，从各个方面把组织成员团结起来，使组织产生巨大的向心力和凝聚力。再次，行政文化具有激励功能。以行政文化为组织的精神目标和支柱，可以激励全体成员自信自强，团结进取［2］。它作为一种精神动力，因为可以实现个人对自我价值和生活意义的追求，从而能够提高人的主观积极性，进而能够大大提升工作者的价值创造。另外，良好的行政文化能够促进行政组织可持续发展，是网罗人才留住人才的制胜法宝。

不难看出：经济愈是发展，科技愈是创新，竞争愈是激烈，公众需求愈是多元化，文化的调节作用愈是不可缺少。行政文化在调节行政系统工作人员的行政心理、行政道德、行政精神、服务理念以及保证行政组织正常有序运转、为公民及社会提供优质高效的服务等方面都起着巨大的作用。

二、行政绩效的本质

在公共行政管理发展的过程中，尽管不同时期指导行政管理的思想或范式有所不同，但始终如一的一个基本目标并没有发生变化，即提高行政管理的绩效。行政绩效的高低，是衡量行政活动成功与否的一个重要标准，也是行政管理现代化、科学化的一个重要标志。政府管理更应该举起绩效这个大旗，遵循绩效是管理价值量中的第一目标的永恒定律。

但是随着政府与社会关系角色定位的不断变化，又由于政府不同于私营部门，其以提供公共产品为职责，承担着建立责任政府和为民服务的重任。因此，把效率视为衡量和判断政府决策得失的唯一尺度已具有一定的局限性。现代政府既要以向公民和社会提供高效、优质的服务为宗旨，又要把提高绩效作为准则。因而，明确行政绩效的内涵，并研究和探索行政绩效在我国的发展具有十分现实的意义。

绩效，最早指企业之中综合代表效率、 财务指标、 市场占有率 、企业文化等的各种指标，并且可以通过一定途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系。行政绩效，西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，它是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其职能，实施其意志的过程中体现出的管理能力［3］。在我国，行政绩效主要指狭义政府即行政机关作为主体，在管理和服务等行为过程中所取得的业绩、成就和影响等。

由于政府这一角色本身的特殊性，其绩效不能简单体现为对效率的追求，其核心问题应该是使公民满意和实现政府责任，使政府能够保持科学的发展，实现既定的社会管理目标。这里的行政绩效，应该是效率（efficiency）和效能（effectiveness）的总和。效率要回答的问题是“政府在既定时间内的投入，究竟产生了什么样的结果”，因此，效率可以简单的理解为行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。效能，关心的问题是“情况是否得到改善”，具体包括产出的质量如何，行政活动是否实现了预定的目的，产出是否导致了所期望的社会效果，是否达到了公民的满意程度等。由此可见，行政绩效是政府能力的基本体现。我们需要格外注意的是，“绩效”与单纯的“政绩”不同。政绩，注重的是行为结果，其典型评价形式就是将行为结果等同于行为的合理性和有效性。现实中那些“面子工程”、以及大大小小看似壮观、实则劳民伤财的“政绩”表明，政府的行为结果不等于行为的合理性和有效性。单纯的对政绩的追求也不是社会主义市场经济体制所需要的。市场经济需要一个为其正常运作提供服务和保障的政府，而不需要一个按个人意愿、按上级好恶行事的政府。也就是说，当前在我国，不能将政府绩效简单等同于政绩［4］。

现代政府以为公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨，因此，管理的核心问题就是要提高行政绩效。能让政府工作人员转变行政理念，摆脱政治优越感，真正树立服务意识，从而远离在实际服务工作中的懈怠和疏忽；避免在公共服务中出现的“错位”、“越位”、“缺位”现象，有效地供应和保障公共产品与公共服务。通过政府提高绩效之风的形成，使得绩效意识贯穿于行政管理的各个环节。

三、行政文化与行政绩效的关系

行政文化作为行政组织的一种核心资源，对行政绩效的提高起着一种无形的指导、影响作用。行政效率的有无与高低，关键在于政府内的行政文化氛围，即人的思想、精神和作风等主观因素，并非设备、手段和规则等客观物质条件。相同的设备，同一手段和相同的规则，由于人的主观因素不同，其效率就会有天地之别。行政人员的高效行政思想，为争取高效行政而艰苦奋斗的精神，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是以往优秀行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。

实施行政文化建设，通过有效的行政沟通，使政府的核心价值观为广大行政人员所认同并接受，通过持续的文化熏陶，使行政精神不断得到发扬光大，从而极大的提高行政绩效。而政府绩效的好坏，又直接或间接地影响着行政文化建设的力度，二者之间是相辅相成、 相互促进的关系。

持续良好的行政绩效来源于哪里？来自于卓越的管理。管理的指令要靠人来执行，所以管理充满了科学性和艺术性，越是高层次的管理越是注重对人的管理。管理的艺术性的支撑平台是什么？就是管理的哲学理念，也就是通常所讲的行政文化。在行政组织里，人们看到的一切有形的东西，大到规章制度和建筑物，小到领导人使用的办公用品，都无不体现着行政文化理念和核心领导人的哲学思想，整个行政服务无不渗透着行政文化的个性，这些都是行政文化长期熏陶、潜移默化的结果。因此完全有理由说，无论行政组织自身意识到行政文化存在与否，行政组织的一切有形的东西的确都反映着行政文化。老子讲，有形生于无形。就行政组织而言，行政文化是一个行政组织的灵魂和精神，是无形的，是真正决定着一个组织成功与否的根本因素。组织的硬件可以损毁，而优秀的行政文化一旦形成，并和行政人员的生活理念相融合，则会为行政绩效提供源源不断的动力。

良好的行政文化有助于行政组织和个人提高绩效，取得优秀的业绩。行政文化是决定组织可持续发展的精神力量，塑造基于能力和绩效的行政文化将更有利于行政组织的可持续发展，使行政人员最大限度地发挥个人的潜力、创造优异的绩效，并逐渐在组织广大成员中形成一种比能力、比绩效、比贡献的良性竞争的价值观念。

四、构建有利于提高行政绩效的行政文化

行政文化是当代行政管理之魂，其巨大的渗透力和影响力，使行政管理活动以及相关管理制度的建立处在一种特定的氛围之中。行政文化是影响行政绩效的重要的内部环境因素，对行政绩效有着重大的影响作用。行政文化是决定组织协调、可持续发展的精神力量。因此，应从以下几个方面来构建有利于提高行政绩效的行政文化。

1．建立以绩效为导向的行政文化，形成追求优秀绩效的核心价值观。良好的行政文化，必须有助于行政组织绩效的提高，从而节约行政成本，减少投入增大产出。但是，行政组织又不同于私营企业，在追求绩效的同时，还必须本着公众满意理念、公共服务理念、公共责任理念、社会效益理念等，因此，要致力于建设一种与行政绩效相融合的行政文化。行政文化的形成在很大程度上要与人力资源管理相结合，因为只有这样才能将抽象的行政文化的核心价值观通过与具体的管理行为相结合，真正得到行政人员的认同，并由行政人员的行为传达到外界，真实树立政府的外部形象。高绩效的行政文化应有以下特点：奖惩分明，创造一种公平考核的环境，制造一种主动沟通的氛围；鼓励行政人员积极学习，为其提供必要的学习、培训机会，不断提高其素质。

2．行政文化要突显时代绩效文明的特色。行政文化要体现时代的价值体系与行为方式，体现鲜明的时代特征，从而为政府管理提供源源不断的强大动力，为培育高绩效的行政文化指明方向。社会主义新中国创建时期，“独立自主、自力更生”的图强精神，形成了不惧艰难、不屈从压力的行政风格；拨乱反正时期，“实事求是、解放思想”的求实精神，进一步发展了坚持真理、修正错误的行政风尚；改革开放时期，“勇于实践、积极探索”的创新精神，造就了革故鼎新、博采众长的行政气派；体制改革深化时期，“讲政治、重国情，发展民主、完善体制”的奋斗精神，在更高的层次上完善着坚忍不拔、齐心协力、励精图治的行政气质［5］。当今，我们要认真贯彻“三个代表”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的重要思想。塑造高绩效的行政文化要与时代特征和中心任务相结合，使行政文化既突显鲜明的时代特色，又能促进行政绩效的提高。

3．行政文化在建设发展中要有自己的特色。文化特色，就是一个行政组织的文化个性，是这个组织在文化上与其他组织不同的特性，它只为这个组织所有，只适用这个组织，是这个组织生存发展条件及其历史延续的反映。假如把行政组织看作是一个生命体，那行政文化就是它的思维方式和行为举止。只有思维和行为都具有自己的特色，才是一个生机勃勃、具有发展潜力的个体。建设行政文化不要一味模仿，必须突出重点，选择性的借鉴。把不同的价值观念进行分析整合，精心提炼出最适应本组织发展、最有价值的行政文化，才是提高行政绩效的最有效途径。

4．发展行政文化的核心是真正做到以人为本。行政文化可以增强组织的内聚力，促进组织成员之间的合作。而行政文化作为一种“无形的规则”存在于行政人员的意识中，离开行政人员根本无法独立存在，所以“以人为本”是形成良好行政文化的基础。卓越的行政领导总能意识到人的价值高于物的价值，并把人的因素放在工作的重要位置上，尊重和关心每一位组织成员，创造各种条件使他们的自我价值得以实现，从而促进组织活动的绩效。

5．提倡团队合作和个人创新并重的行政文化。在建设促进绩效提高的行政文化的过程中，要注重团队合作意识，在行政组织内部培育“相互信任、密切合作”为基础的文化。因为一方面，绩效的提高本身需要组织成员的互相帮助与配合，另一方面，团队合作的力量必定要大于单个个体力量的总和。当行政组织成员本着团结互助的精神进行合作时，就可以达到1＋1＞2的效果。同时，注重团队建设并不意味着无视个人发展，行政人员工作效率的提高是组织绩效提高的源泉［6］。只有个人与组织得到有机的结合时，其绩效便可以达到最大。

任何资源都可能枯竭，唯有文化才是生生不息的。高绩效的行政文化总会随着时间的流逝而逐渐演变成一种传统，这种传统就像烙印一样烙在组织的每个成员身上，并通过不断传承而愈发具有生命力。

参考文献：

［1］冯平．新加坡行政文化研究［D］．河南大学，2007．

［2］竺乾威．公共行政学［M］．上海：复旦大学出版社，2000．

［3］吕建华，郭玲玲．论我国政府绩效评估之公众参与的可行性与必要性［J］．中国海洋大学学报（社会科学版），2008，（3）．

［4］谢廷良，孙多勇．论区域经济中的政府绩效管理［J］．经济师，2007，（1）．

［5］夏书章，王乐夫，陈瑞莲．行政管理学（2）［M］．广州：中山大学出版社，2002．

［6］屠怡文，朱勇，王竞宇．浅谈建设适应绩效管理实施的组织文化［J］．商场现代化，2007，（27）．

责任编辑 侯 琦