改革开放以来我省乡镇改革历程与未来走向

张继文　张明通

改革开放以来,我省乡镇机构改革推进了一轮又一轮, 改革一直在围绕精简机构人员，转变政府职能，提高工作效率进行，但是,每一次预设的改革目标往往难以实现。在后税费时代，乡镇政府如何服务于新农村发展，如何服务于我省经济社会建设大局，一直处于困惑之中。所以,本文试图对我省改革开放以来乡镇改革历程加以梳理，并在此基础上提出新时期我省乡镇改革的方向与脉络。

一、从“政社一体”到“乡政村治”

随着农村家庭经营承包制的确立，农村生产经营方式由集中走向分散，农村生产力状况发展变化，新的生产力状况要求有新的政治体制与之相匹配，这就催生了改革开放后的第一次乡镇改革，即“乡政村治”的农村政治体制结构。所谓“乡政村治”就是乡镇组织作为国家的基层政权组织，行使政府职能。但为适应现行的分散的、小规模的农村生产力发展水平，实行政社分设，在农村推行村民自治，实行有限权力的分散和转移，体现还政于民的改革理念。

1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织。”1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,指出:“随着农村经济体制的改革,现行政社合一的体制显得很不适应。”

河北省从1981年秋季开始，就在廊坊、石家庄、唐山进行了“政社分开”的试点，1982年进一步要求每一个地区搞一个县的试点。1983年12月，省委、省政府发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》，要求各级党委和政府把政社分开、建立想政府的工作作为一件大事，列入重要议事日程，切实抓紧抓好，1984年底以前完成建立乡政府的工作。《通知》对乡的规模、职责范围、干部配备和财产所有权问题作了规定。到1984年底，全省完成了政社分开、设立乡政府的工作。全省共设立3253个乡（包括民族乡80个），418个镇，并分别设立了乡镇政府。同时建立了村民委员会50200个。

由此我省乡镇治理模式从“政社一体”转为“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，国家权力开始退出，希望借此形成“乡政村治”的民主性乡村图景：即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇主导下的村实行村民自治。政策设计的初衷在于希望乡镇可以实践好村民自治的政策，而实际运行中的村治与乡政主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其原有的意义，在很大程度上蜕变为“乡政”的统治。

应当说“乡政村治”改革方向是对的，路径也是正确的。既符合我省当时农村的生产力发展状况，打破了体制的坚冰，促进了我省乡镇企业的大发展，也符合权力社会化、管理民主化的国际大趋势。但由于改革方案设计上的缺陷，“乡政村治”中形成的“乡政”继承和沿袭了人民公社时期对农民约束力和影响了的无限扩张和最大满足的理念。于是，就出现了农民的权利需求与地方政府价值取向之间的矛盾。为缓解这一矛盾，乡镇需要进一步的改革。

二、双重压力下的“撤并乡镇”

1983年乡镇财政的设立赋予了乡镇政府征收税费的权力，并为其开了弥补参政开支缺口的口子（预算外资金、自筹资金）。1986年开始县(市)乡(镇)政府“分灶吃饭”，以1986年为基数，乡(镇)政府每年按照7％向县(市)递增上缴财政收入。但随着90年代开始，我国发展重心向城市转移，农村经济凋敝，乡镇财政的收入并不能每年递增7％，有很多乡镇的财政收入甚至是下降的，但递增上缴是不能少的，基层政府的财政就出现了收不抵支；更为严重的是，财政改革同时，执法的部门的越来越多，基层的执法人员越来越庞大，乡镇财政供养人数有了十倍以上增长，少则几百，多则上千。上面任命干部，下面承担工资和费用，乡镇政府的合法支出超出了“分灶吃饭”初期基数的数十倍之多。1993年分税制改革后使中央财政的财力得到空前加强，由不足30％提高到了54％左右，省(市)财政占24％左右，经过县(市)一级之后，乡镇财政(合法收入)几乎处于无米之炊的状态。90年代中国农村流行的一句顺口溜叫做：“一税轻、二费重、三摊四派无底洞。”据不完全统计，我省1996年各种收费和摊派146.15亿元，占全省财政收入的56.52%，占县乡财政收入的96.29%。这就是说，分税制后的乡镇财政收入的绝大部分，是“依法”向农民和乡镇企业“寻租”获得的。

由此，农民负担问题成为了90年农村的一个主要问题。在国务院1991年颁布《农民承担费用和劳务管理条例》后，我省人大常委会制定了两个农民负担监督管理的规定，先后确立了农民负担预决算、监督卡、专项审计等基本制度。1997年河北省委、省政府做出《关于对农民负担问题进行专项治理的意见》，对农村中小学收费、强行摊派农村养老保险、等八个方面实施专项治理，收到明显成效。1998年，又组织省直二十二个涉农部门，对涉及农村收费集资的项目进行了自查联查。按照中央规定，各级每年都要组织两次农民负担执法检查。1997年底省政府下发了《河北省农村集体经济审计规定》，加大农民负担专项审计力度。全省市、县对乡统筹费平均年审计达到70%，对村提留审计面达到50%。对违反减轻农民负担政策，引发严重群体性事件、恶性事件或造成重大影响的其他事件的县、乡实行“一票否决”。1999年4月，省九届人大常委会通过了《河北省人大常委会关于进一步规范和加强村提留乡统筹费征收管理的决定》，把党的十五届三中全会提出的农民合理负担“一定三年不变”的规定在全国率先纳入地方性法规。

“乡政村治”的二元体制下，虽然国家希望乡镇可以辅助村庄发展，但由于乡镇自身的财政压力和乡镇企业的衰落，只能将其开支转移到所管辖的农村居民身上。在这种情况下，乡镇的强硬使得民愤顿起，乡镇也就成了怨恨的对象，干群关系不断恶化。如何实现乡村发展，摆脱治理危机，乡镇就成了首要改革对象。在财政和民意的双重压力下，90年代初期，我省进行了一场声势浩大的县乡机构改革。这次机构改革的主要目的是“要转变政府职能，以适应社会主义商品经济发展的需要”；“改革方向是走‘小机构、大服务的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系”。撤并乡镇成为精简的主要手段，从实践效果来看，人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。实际上，在整个90年代期间，我省乡镇政府的机构膨胀问题一直未能得到切实解决，总是跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。它与农民负担问题一道成为人们诟病乡镇政府的两大“证据”。要取消乡镇的“赋敛”职能，只有拿税费来开刀，税费改革就变得势不可挡了。

三、后税费时代：悬置的乡镇政府

早在1993年，河北正定就进行了税费改革的尝试，即“公粮制”，将农业税与提留统筹费合并折实征收。2000年河北省开始在14个县(市)进行农村税费改革试点工作，2002年开始在全省推开。到2006年1月正式取消农业税以后，我省农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。在农村综合改革中，乡镇机构改革和县乡财政管理体制改革是重中之重。2005年，全省12个试点县（市）要继续深化乡镇机构改革试点，以转变乡镇政府职能为核心，科学界定乡镇政府职能，理顺乡镇与上级组织、村民自治组织的关系，以取得经验向全省推广。2008年初，中央在我省和黑龙江、云南三省全省范围开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作。通过“一事一议”解决集体公益事业的资金问题，是与农村税费改革配套实施的一项改革措施，旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后，村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。

2008年10月25日河北省委七届四次全会通过的《中共河北省委关于进一步推进农村改革发展的意见》，提出要继续推进农村综合改革。2012年全省基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。积极稳妥化解乡村债务，到2010年基本化解全省农村义务教育"普九"债务。健全农村公益事业建设机制，在全省开展"一事一议"财政奖励补助试点，逐步提高奖补标准。

农业税取消之后，乡镇财政虽然有中央和省的转移支付，但仍然比较困难。以行唐县某乡为例,该乡2000年财政总收入为450万元；2002年为320万元；2004年财政总收入为260万元(含财政转移支付15万元)。而到了2005年，财政总收入只有95万元，财政缺口大约在70万元。而且由于税费取消，而且实行粮食直补，乡村干部弄不好就会触及某些高压线，所以，为了减少风险，一个最好的办法就是“消极”行政。财力的匮乏与控制力的下降是乡镇的职能存在悬置的危险。这是下一步改革必须关注的问题。

四、乡镇改革的自身定位与可能道路

通过对我省三十年乡镇改革的回顾，我们可以发现，目前乡镇政府的角色与当前服务型政府的要求存在着明显的差距。那么乡镇政府的改革应向何处去？我们认为，乡镇改革的关键不在于简单的减人减事，而必须顺应经济社会发展的需要，立足于宏观制度背景来确定乡村治理中的乡镇功能定位。乡镇政府作为管理农村的基本行政单位，承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能，在整个行政体系中占有特殊地位。它是我国农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是“三农”工作和新农村建设的直接领导者、组织者和推动者，是建设社会主义新农村的最重要组织力量。因为我们认为我省下一步的乡镇改革应把重点放在以下几个方面：

1、改善和提升乡镇政府公共服务能力应成为乡镇改革的主导性目标，在此基础上设计乡镇政府的职能和机构设置。取消农业税之后，农村基层政府的存在合理性应来自于乡村社会对于公共产品和公共服务的需求，因此我省乡镇政府的改革要以转变职能为重点。乡镇机构的职能要从农村工作的现实状况出发，从推进新农村建设进程中农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发，重点履行好促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理和推进农村基层民主等四个方面的职能。对乡镇政府职能的定位既不能从上到下照搬照抄，也不能搞全省一个模式、一刀切，要充分发挥各地的积极性和创造性，鼓励和引导各地从实际出发，因地制宜探索出一条符合当地实际的路子。

2、要以城乡基本公共服务均等化为目标推进县乡财政体制改革。目前，我省农村公共服务供给不到位，很大程度上在于多数县级财政基本上属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村公共服务捉襟见肘。要解决这一问题，需要在统筹中央地方关系的同时，加快推进县乡财政管理体制改革，提高基层政府的公共服务能力。这一方面要求我们积极探索推进省直接管县的财政管理体制，同时要积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。

3、必须建立健全民意整合-表达机制，促进政府决策的民主化、科学化。政府自身的改革必须辅之以基层民主。通过基层民主，使基层政府的运转被置于民众的监督和问责之下，使得政府的运行建立在农村社会需求的基础上，才能真正变对上负责为对下负责。我省唐山迁安市、沧州东光市等试点了乡镇党委书记公推直选作出了很好的尝试。下一步应进一步开发乡镇人大制度功能，充分发挥乡镇人大代表的民意整合-表达作用。乡镇党委应该实行领导方式和执政方式的转换，调整、规范党委和人大之间的关系，实现从统治到治理的转换，以及依法治理模式的转型。另外，完善村民自治制度，鼓励农村社团组织的建立，从而建立一套“自下而上”与“自上而下”相结合的民主决策机制。

4、必须改革乡镇政府政绩考核指标制度，建立健全行政责任制度。服务型政府是责任政府。责任政府的建立要求改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法，变乡镇人大为考核乡镇政府官员工作成绩的主体，从而变原有的自上而下的压力型体制为自下而上的压力型体制。考核的依据既有数字指标完成情况，又有对当地经济和社会发展的实际贡献和群众公论，根据考核结果决定对乡镇政府官员的奖惩，并将考核结果上报县委及其组织部门备案，以作为其是否进一步选拔提名的主要依据，从而加强乡镇人大对乡镇政府的制约和监督。

本文系河北省社科联2008年度河北省社会科学发展研究课题（200801022）成果。