国际制度对非成员国的作用

王　玮

摘要国际制度作为国际规范结构，会对成员国和非成员国产生影响。尽管现有研究广泛探讨了国际制度对国家行为的塑造作用，但是国际制度对非成员国的作用的动因何在，其作用是否等同于对成员国的作用，对这些问题的回答却是当前研究所缺乏的。针对有些国家未加入特定国际制度却遵从该制度的规范体系的经验事实，本文试图提出一个理论解释的基本框架。本文指出，如果非成员国同国际制度互动的渠道存在，且非成员国对此渠道的依赖比较高，那么国际制度可以塑造互动发生的环境，进而塑造非成员国的行为。这种情况下，非成员国的行为会体现出对规范体系的遵从。

关键词国际制度非成员国社会环境

中图分类号：D80文献标识码：A文章编号：1005－4812(2009)02－0065－72

国际制度对成员国的作用学界已有很多研究，对非成员国是否也有作用，有何种作用，如何发挥作用，相关的研究则不多。实际上，这是一个值得研究的重要问题。观察现实可以发现，很多非成员国与国际制度存在密切互动，不但接受国际制度的行为规范，而且可能在随后成为国际制度的成员。为了解释国际制度对非成员国的影响，本文讨论了国际制度的作用范围以及国际制度和非成员国互动的方式，解释了国际制度的社会化环境对非成员国的影响与塑造作用。在说明本文所论证的观点过程中，中国与防扩散国际制度的互动构成了一个检验规范扩散解释的经验事例。

一、国际制度与非成员国的互动

多年来，国际制度研究一直有两个重要的关注点：一是国际制度是否有用，二是它们如何发挥作用。对于前者，学界的讨论早已“尘埃落定”，而后者则是目前研究的重点。对国际制度的作用进行解释，学界有两种基本的视角，即理性主义与建构主义。理性主义者认为国际制度得到遵守是因为国家出于理性计算，要追求预期功用的最大化，奉行结果导向的逻辑。建构主义认为国际制度得到遵守是因为国家受到了社会化作用，要以符合自己身份和社会规范的方式行动，遵从的是正当性导向的逻辑。

从上述两种解释看，无论是理性选择还是社会化，所涉及的都是一般意义上国际制度与国家间的互动关系。这种互动肯定包括国际制度与成员国的关系，那么是否也包括国际制度与非成员国的关系呢?对于这一点，我们可以考察与国际制度有互动的不同行为体的称谓。格林·莫尔(A.Glenn Mower，Jr.)对联合国的观察员国家做过考察，这些观察员国家曾先后被称为“非成员国代表”、“准成员”、“无投票权成员”等。这些称呼是大体同义的，它们表明联合国同非成员国是存在互动的。斯蒂芬·赫德(Stephen R.Hurt)在研究欧盟同非洲、加勒比和太平洋地区发展中国家(非加太国家)之间的经济合作关系时，也涉及了类似问题。他把博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰(BLNS)称为“自由贸易协定的事实成员”。这种“事实成员”，也是指同国际制度互动的非成员国。

上述事例表明，国际制度与非成员国是存在互动关系的。苏长和认为，“作为国际规范结构的国际制度，会对任何国家(无论是制度外的国家还是制度内的国家)的行动构成不同程度的限制和约束”。在国际制度的框架下，其作用对象在很多情况下可能都包括两大类，即“成员”与“参与者”。“成员”是指“正式成员”，而“参与者”则是参与互动的非成员国。正式成员是享有完全的权利与义务的，而非成员国虽然也参与互动，会接受一定的约束并享有一定的权利，但并不正式且程度有限。此外，并不是所有未加入国际制度的国家都会参与国际制度互动，而且并不是所有参与互动的非成员国都会受到国际制度的影响。相反，只有那些与国际制度存在利益或价值关联的非成员国才有可能受到国际制度的影响。

这里把国际制度的影响范围划分为三个层次。第一个层次由国际制度的成员国构成。第二个层次由国际制度的利益关联国构成。所谓利益关联国，是指因一项国际制度发起而与此产生物质利益关联的非成员国。1957年3月，欧洲经济共同体签订的《罗马条约》以附件形式确立了“联系国”制度。“(规定成员国)可以向原来与共同体成员国有传统殖民地或附属领地关系的国家提供某些特殊优待”。但是只要共同体成员愿意，它们随时可以撤销给予这些联系国的优待。而且需要注意的是，直到《雅温德协定》签订为止，并没有联系国的自主参加。所以严格地讲，在《雅温德协定》签订之前，这些联系国并不是成员国，而只是欧共体的利益关联国。第三个层次由国际制度的价值关联国构成。例如，中国虽未加入“防止弹道导弹扩散海牙行为准则”(Hcoc)，但一直与包括准则成员国在内的各方保持沟通，共同致力于防止弹道导弹扩散。“在导弹防扩散问题上，中国与‘准则的宗旨和目标是一致的。中国愿与‘准则成员国保持接触和沟通，加强导弹防扩散领域的交流与合作。”在这里，中国可以被视作是海牙行为准则的价值关联国。

国际制度的非成员国成为其关联国，是因为参与了同国际制度的互动，并且在互动过程中产生了现实的或者认识上的关联。这种关联在非成员国与国际制度建立互动渠道的努力中得到体现。概言之，非成员国至少可以通过三种方式同国际制度建立互动渠道，分别是非成员国和国际制度建立的直接渠道、以制度内国家为中介的间接渠道和以其它国际制度为中介的间接渠道。其中，直接渠道是指在一项国际制度框架之外或者在国际制度的基础之上，建立起的直接对话渠道。例如，在联合国创始之初，朝鲜、越南等国都被排斥在外。随后，在讨论朝鲜问题和柬埔寨控诉越南侵略的问题时，它们以观察员身份出席了相关的联合国会议，参加了部分讨论并获得了相关的会议材料。

以制度内国家为中介的间接渠道更多出现在双边关系紧密的国家之间。例如，在英国加入欧共体之前，欧共体六个成员的糖业生产都是以本地出产的甜菜为原料，而英国糖业生产的原料则依赖加勒比地区出产的甘蔗。英国加入欧共体之后同其它成员达成协定，使加勒比出产的甘蔗可以自由进入欧共体市场；而欧共体成员的甜菜制糖实行配额生产。这无疑为加勒比甘蔗出口国干预欧共体糖业市场提供了有效途径。

非成员国通过其它方式参与国际制度的互动，主要背景是国际制度的网格化。尽管各国对国际组织的“参与率”不同，但鲜有孤立在各种国际组织之外的国家。一些国家可能不是某国际制度的成员，却与该国际制度中的部分成员同属其它国际制度。这种交迭成员的情况导致国际制度的相互影响。假定国际体系中只有A、B、c三个国家，以及11和12两个国际制度。其中，A只参加了II，B只参加了12，而c则同时参加了全部两个国际制度。那么，c国可以在国际制度12中为A与12互动提供中介。同理，也会为B与11互动提供桥梁。将这一观点放大，交叉成员的存在为非成员国参与提供了渠道。

二、国际制度对社会环境的塑造

从国际制度的最根本属性来看，它是在一定的国际关系领域中汇聚了行为体期望的一组明确或含蓄的原则、规范、规则和决策程序，或者说是一系列可以制约行为体行为、塑造预

期、给定角色的正式或非正式规则的集合。国际制度作为一个规则体系可以为成员国实现制度红利，而这种红利的持续实现内在地要求该规则体系不断地扩大到更广的范围。这实际上是典型的多多益善逻辑。英国东渐的殖民扩张是出于这种考虑、克林顿提出“拓展民主地带”体现的是这种思想、北约东扩反映的也是这种逻辑。

另一方面，国际制度可以为成员提供交易场所、降低交易成本、减少信息不对称。而一些非成员国尤其是与该国际制度有重大利益关联的国家，会希望能够得到这些制度红利。这体现了益善益多的逻辑，即国家希望参加那些能产生收益增量的国际制度。可以看出，这些国家会积极谋求加入或者至少建立起互动的渠道。比如说，上海合作组织成立之后，在中亚地区有重要利益诉求的蒙古、伊朗、巴基斯坦、印度都表现出极大的兴趣。“从2004年6月在塔什干举行的上海合作组织第四次峰会上，蒙古国获得观察员地位。2005年7月，在阿斯塔纳举行的第五次峰会决定给予巴基斯坦、伊朗、印度观察员地位。”

由上可知，一方面国际制度会自主地寻求扩张，另一方面一些非成员国会谋求加入国际制度。这两方面的因素使国际制度有机会塑造非成员国与之互动的国际环境。在这里，非成员国对互动渠道的依赖性是必要的前提。比如说加勒比糖业原料出产国对英国市场高度依赖。反之，如果非成员国对这些渠道的依赖程度不高，那么它们便不见得会接受国际制度塑造的环境。比如说，塔利班执掌政权时期的阿富汗曾宣称摧毁境内的巨佛雕像，并最终不顾国际社会的呼吁实施了它所宣称的行动。由于阿富汗政权几乎与外界完全隔绝，国际社会很难左右其国内行动。

因此，如果非成员国对互动渠道的依赖性比较高，那么国际制度就会发挥出塑造互动环境的作用。具体而言，国际制度塑造的“社会环境”分为两种情况：基本社会环境和深层社会环境。对非成员国来说，基本社会环境要求非成员国承认和尊重国际制度的规则体系。以国家间建立军事同盟为例，只要这样的“外交婚姻”是由当事各方自主决定，不违反国际法准则，那么它的存在应受到别国的承认和尊重。国际社会中的其他成员必须承认并且尊重当事方自主选择的权利。对任何一项国际制度而言，它的设立是经过成员国自主决定的产物。只要这项制度不违背国际法准则，非成员国就有必要承认和尊重它的存在。

然而，从逻辑上讲，“不否定”和“接受”是两个不同的概念，不否定某事物并不意味着接受它。因此，基本社会环境预期了非成员国对国际制度的承认与尊重，但它并不包含着对非成员国会遵守制度规则的预期。尽管国际制度的存在要求非成员国予以承认和尊重，但是非成员国自身并无义务或必要去遵守其规则。按照学界主流观点，“选择性参与”是中国对待国际制度的基本态度。“中国对国际规范结构的认同在提高，对于现行国际规范结构的合法性基础，基本不持否定和革命的态度。但是，中国对有些少数发达国家制定的、或者由美国绝对控制的国际制度仍然持保留和谨慎的态度。”在这里中国不持否定和革命态度体现了对未参与国际制度的承认和尊重，而持保留和谨慎态度则体现了它没有义务和必要据此采取行动。

深层社会环境则进一步要求参与互动的非成员国接受制度的规范，并以此作为衡量其行为的标准。制度规范一旦得到广泛扩展，并上升为“主流国际社会认可的行为模式”，就具有了强大的穿透力。即便独立于其外的国家也需要参照这种体系，欧盟行为准则(EU Code ofConduct)就是这样的例子。尽管它是欧盟出口管制的基本条例，是一个区域性的国际规范。然而自1998年实施以来日渐成为国际性的参照文本，也日渐被认为是给军备控制的透明化程度确立了标准。

另外，一些国际规范的渗透性是如此之强，以至于保持独立在规范之外都有可能被视为是不满或者挑战国际规范。核不扩散体系就包含着这样的规范意义，使不签署《核不扩散条约》的国家被视作国际社会的遗弃者(intemational pariah)。上世纪六十年代，有一种观点认为到九十年代有核国家将达到25个。但是，由于《核不扩散条约》的存在，这种悲观的情景并没有出现。与此同时，南非、阿根廷、巴西、乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦、利比亚等国先后选择放弃核计划并加入条约，这些事例一直以来被视作是核不扩散规范的胜利。当然，迄今为止，印度、以色列和巴基斯坦三国仍未签署该条约。然而，也正因为它们尚未加入，才越来越深刻地感受到国际社会呼吁其加入的强大压力。

综上所述，国际制度会对参与互动的非成员国构成两种社会环境，在此之下非成员国的行为会受到制约。在基本社会环境之下，非成员国被要求不否定国际制度；而在深层社会环境下，非成员国被要求接受国际制度。

三、非成员国的选择

非成员国对互动渠道的依赖决定了它们会适应国际制度塑造的互动环境，并采取相应的合约行为。这首先表现为不阻挠成员国遵约的方面，如非欧盟国家不干涉欧盟的内部事务。更进一步表现在非成员国自身的遵约方面，如期望加入欧盟的中东欧国家按照欧盟模式进行市场改革。非成员国的行为变化受两方面因素的决定：其一，非成员国接受来自社会环境外部的“说服和教导”；其二，非成员国自主地开展内部的学习。

首先来看非成员国对外部教导的接受情况。在这里，国际制度、制度内国家和其它国际制度都可以扮演说服和教导非成员国的角色。这里着重讨论制度内国家和其它国际制度的教导作用。一方面，制度内的单个国家可以成为说服和教导非成员国的行动者，尤其是制度内具有某种主导地位的国家。例如，按照欧共体与糖料出口国的协定，英国一直以高于国际平均水平的价格收购原料，为这些原料出口国提供了巨大的经济利益。这为英国积累了谈判的筹码，在日后糖业原料的国际价格上涨时，能够要求这些原料出产国保持价格稳定。的确，出于长期利益的考虑，糖料出口国接受了英国的说服，在随后几十年里这些原料出产国与共同体一道维持了共同体内部价格的基本平稳。

另一方面，其它国际制度可以承担起教导非成员国的责任。来看一些具体的事例，“海牙行为准则”签订之前，日本、澳大利亚、韩国三次举办会议向东盟国家说明“准则”的情况。然而到2002年“准则”签订时，东盟国家没有选择签署。在2005年举办的东盟地区论坛(ARF)第12次会议上，美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、日本、欧盟都呼吁论坛各方加强防扩散努力。尤其是澳大利亚明确指出，“希望看到更多的本地区国家加入海牙行为准则，以此作为针对各方弹道导弹计划构筑互信、保持克制的措施”。可以看出，本例中并不以防扩散为主要宗旨的东盟地区论坛成为“海牙行为准则”扩展规范的场所。

非成员国接受来自外部的教导，更多可能是出于自身的战略考虑或者战略适应(strategiccalculation，strategic adaptation。这种情况下，认可规则与否，非成员国会采取合约行为。由于跨国互动的不断增多和加深凸显了互动渠道的重要性，对独立于重要国际制度之外的国