试论全球性议题与全球政治的新发展

俞正樑

摘要在全球化大背景下，随着国际金融危机的深化，世人的眼光聚焦于全球性议题和全球政治的重大发展变化：挑战激增，议题转换，重点转移，合作共治得到强化，国家权力与作用有了某种回归。全球政治中的力量对比发生了令人瞩目的深刻变化，并迅速而深刻地改变着全球战略格局。

关键词全球性议题全球政治新发展

中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：1005－4812(2009)02－0001－07

当前世界经济危机是各种结构性矛盾和问题累积的结果。随着国际金融风暴从美国扩展到全球，从发达国家传播到发展中国家，从金融领域扩散到实体经济领域，国际形势又引起世人对全球性议题与全球政治发展变化的极大关注。人们试图揭示在全球化的大背景下，全球化的广泛影响如何聚焦于全球性议题和全球政治领域，从而给世界经济、政治、外交以及人类社会生活带来深刻影响。吉登斯早就指出，全球化“是关于我们生活中的时空转换。距离遥远的地区所发生的各种事件，无论是否涉及经济方面，都比过去任何时候更为直接、更为迅即地对我们产生影响”。这种对世界走势新指向、新意义的深度思考是十分必要的，也是十分重要的，因为全球性议题与全球政治已经出现了重大发展变化及趋势性特点。

所谓的全球政治指的是政治关系在空间与时间上的延伸，政治权力和政治活动跨越现代民族国家边界的扩展。全球政治泛指全人类整体意义上的政治，它在价值、观念、利益、范围上均具有全球性，是一种涵盖国内政治、区域政治、国际政治的政治复合体，也是一种由国家、非国家和次国家行为者共同参与的多头政治的混合体。简言之，全球政治是以全球为本体和向度的新质的政治，其核心是人类中心主义，这是不会改变的。传统的政治是权力——利益政治，而全球政治是议题政治。全球政治使世界的主轴逐步从国家关系转轨到金融、经贸、能源、生态环境、国际恐怖主义等功能性问题上来，与人类走向全球社会的历史大潮流相一致。在全球政治议程上存在一系列全球公共问题，这些全球性问题一方面关乎全人类的生死存亡，另一方面靠单个国家或部分国家是无法解决的，需要人类的全体性努力。新型的全球政治旨在通过多元行为者之间的沟通、共识与协调，进而通过合力行动，促成对全球公共问题的合作共治。如果说全球治理是一个永恒的话题的话，全球性议题却是动态的、多变的。

近期世界事态的发展表明，全球政治议程上的全球性挑战激增，议题不断出现转换，重点则发生转移。自2001年爆发“9·11”事件以来，国际反恐成为头号全球性问题。目前，国际反恐在全球政治日程上的地位有所下降，但是这丝毫不表示这一问题已经获得基本解决，相反，国际恐怖主义组织趁世界的注意力聚焦国际金融风暴之机，又发动了血腥的孟买恐怖袭击事件，这是继“9·11”事件以来最为严重的恐怖袭击事件，被称为“印度9·11”。本土化、年轻化的新一代恐怖分子转向攻击“软目标”，这更加容易得逞，具有更大的破坏性。索马里等地的“海盗产业”也乘机日益坐大，使之从一个区域性问题演变为一个全球性问题。但是，从总体上来看，金融与气候、能源问题上升为首要和重点的全球性议题，成为世界各国领导人逢会必谈的问题，也是世界舆论与公众关心的焦点。

现在，世界面临着上世纪_一十年代大萧条以来最严重的金融危机，金融动荡和经济减速严重冲击全球经济，几乎所有国家都遇到了严峻的经济形势：投行破产、银行遇难、货币下跌、股市下泻、企业倒闭、失业剧增，甚至有的国家濒临破产，社会因此而发生恐慌、动荡、骚乱。美国联邦储备委员会前主席艾伦·格林斯潘称之为“百年一遇”的金融危机。这场危机引发的全球性经济损失远大于任何军事冲突。英国广播公司讽刺说，“向来夜郎自大的美国金融体系在国际上成为笑柄”。挽救经济已经成为令世界各国政府头痛不已的首要任务。以全球变暖为主要标志的气候变化，对人类的挑战越来越紧迫，越来越严峻，地球生态系统遭到严重地破坏。该系统的变异最终将影响人类的生存，而且，气候突变也将对地缘经济和地缘政治产生重大的影响，它不仅将使国家遭受重大损失甚至灭顶之灾，还会触发越来越多的主权争议和地缘冲突。人们愈益意识到气候变化极具破坏性的危险，与此相关的能源问题对营造一个气候稳定的繁荣世界方面，起着至关重要的作用。这些全球性问题自身十分尖锐，还具有明显的联带效应，或是可能引发另一种全球性危机，或是可能引发国内危机。如金融危机促成经济危机与贸易衰退，加剧粮食危机；气候变暖带来北冰洋的生态灾难，引发地缘冲突；能源危机造成各国民生困境和产业结构调整的压力。

与过去相比，如今的世界面临着一个全新的安全环境。渗透到人类社会各个领域的全球性问题，已经极大地改变了世界的生存环境。这些全球性问题及其所构成的威胁，是新的以及持久危险的复杂混合体。除了上述提到的日趋扩散的金融危机、迅速变暖的地球气候、日益深化的能源危机以及全球范围的恐怖主义分子，还包括大规模杀伤性技术的扩散、两极分化、饥饿与粮食危机、持续未决的冲突以及全球疾病流行，它们共同构成了全球公共问题群。目前，这些全球问题更具紧迫性、弥漫性和联动性，还日显变动性、挑战性和合作性。它们在全球政治议程上的快速转换，往往使得人们在全球治理上措手不及，穷于应付，陷于被动。

目前，全球性议题及其处理，因金融危机等因素得到加强。一方面，金融风暴因金融全球化而形成和放大。原本是美国房地产贷款领域一个举措的失控，仅仅不到一年半时间，就转变成一场全球性危机。金融危机本质上是全球经济失衡的反映。其“祸根”是美国金融市场孕育的巨大、潜在的风险，早已假以全球化分散到世界各国，在美国和跨国协同的监管金融风险机制缺失的条件下，一旦这种风险浮出水面，一场猛烈的金融危机就无可避免了。这是全球化背景下的全球性危机，而非全球化危机。愈演愈烈的金融危机使美国人对全球化表现出集体恐慌，我们可以从中发现，他们对全球化采取了实用主义的态度，以是否符合美国利益为转移。

另一方面，全球化负面效应和国际体系弊端集中爆发，深刻影响世界各国的理念、行为和政策的调整与变革，国际社会更加关注合作共治。这场全球性金融危机的后续效应与1929年大危机大不相同。当年，世界各国采取了损人利己、以邻为壑、相互报复的对策，结果导致全球贸易崩溃，引发金融货币领域全面灾难，各国经济凋敝，无一幸免。这次则却完全不同，几乎所有人、所有国家为了克服危机这一共同目标而协调、合作，作出各自及共同努力，因为人们都深刻认识到，在此类全球性危机中，孤立自私或零和博弈等于自寻灭亡。

这是一个相互依存日益深化的世界。“我中有你，你中有我。我离不开你，你也离不开我。”这句话也许最能概括金融危机下国家间的经济联系。这也是全球化深入发展的结果。在全球化带来机遇和风险的情况下，没有一个国家能够免受全球公共问题的挑战。负面的影响有时也会带来积极的后果。

面对巨大的危机，几乎所有国家都迅速地实施“救治方案”。继美国政府陆续出台救市

措施之后，以英法德为代表的欧洲各国政府相继推出救市计划，共计注资2万亿欧元，中国政府宣布计划注资4万亿人民币应对金融危机。金融危机近来的恶化，提供了前所未有的团结与合作的机会。各大国际经济组织迅速行动起来，并从拥有巨额外汇的国家获得资金。作为交换，后者在该组织中获得更大的决策权，各大央行纷纷降低指导利率，发行机构之间达成各种各样的贷款协议。金融危机以振聋发聩的方式强化了各国的意识：从本质上说，“全世界相互依存”促使世界各国紧急行动起来，从全球、区域、次区域和双边等各个层次，联手应对危机。

全球瞩目的二十国集团领导人金融市场和世界经济峰会于2008年11月15日闭幕。虽然美国设定的主要议题并非国际金融体系改革，而是全球合作应对金融危机和经济衰退，与会各国仍有不小分歧，设想和行动尚待细化，但是，会议通过的共同宣言还是体现了这次重大国际协调行动的重要成果。会议就加强协作，共同应对危机，支持经济增长达成共识，并呼吁改革世界金融体系，防止类似危机再次发生。峰会还就应对当前世界面临的金融和经济问题的近期和远期措施达成一项行动计划，其中包括提高金融市场透明度和问责制，加强监管、促进金融市场完整性，加强国际合作以及改革国际金融机构等。本次峰会最大的亮点之一，就是G20超越G7或G8，新兴经济体首次和主要发达国家平起平坐，合作共商世界经济大计，并且有望机制化。巴西总统卢拉称之为“历史性的一天”。峰会及时有效的召开，彰显全球合作与共识，以及发展中国家能够发挥更大的作用，这对于国际社会重拾恢复经济的信心颇能起到稳定作用。由于危机中心在发达国家，客观上为新兴经济体在全球经济政治上扩展空间提供了机遇。包括中国在内的新兴经济体在全球金融决策方面取得更多席位和话语权，似乎预示着一种新的国际金融秩序正在逐步到来。

紧接着，在利马召开的亚太经合组织领导人非正式会议于11月22日发表联合声明，支持二十国集团峰会通过的共同宣言和行动计划，呼吁打破贸易保护主义，并承诺在未来12个月内不对投资、货物和服务贸易增设新的壁垒，不实施新的出口限制措施。会议还为2009年初开始围绕自由贸易区展开谈判奠定了基础，并取得了初步成果。

与此同时，金融危机催化了东亚区域合作，尤其是中日韩全方位合作。12月13日，中日韩三国领导人共同签署了《三国伙伴关系联合声明》，并发表了《国际金融和经济问题的联合声明》、《三国灾害管理联合声明》和《中日韩合作行动计划》，峰会前三国已达成关于央行合作、货币合作协议，联手应对金融危机是其中最重要的内容。中日韩确立三国伙伴关系，强调面临共同的机遇和挑战，三国有为本地区和国际社会创造和平、繁荣及可持续发展未来的共同愿望和责任。三国一致同意，合作将本着公开、透明、互信、共利、尊重彼此文化差异的原则，以相互补充、相互促进的方式推进东盟与中日韩、东亚峰会、东盟地区论坛和亚太经合组织等更大范围的区域合作，三国开展政治、经济、社会和文化等领域的全方位合作。其中引人注目的一点是，为了应对2009年可能面临更为不利的经济形势，三国未雨绸缪，联手防止贸易保护主义，在未来12个月内，避免对进口采取限制措施。这次三国超越了尚未消除的矛盾，为解决争端创造了一个新平台，还增加了东亚区域合作层次。在“10+3”框架中，东盟只占经济总量10％，中日韩占90％，三国合作机制对推进东亚区域合作进程具有基础性的影响。中日韩领导人单独举行会议的机制化标志着三国合作进入了新阶段。在其它全球性议题上也出现了突破的迹象。鉴于气候变暖问题的激化，以及小布什政府在这一问题上的立场有损于美国的形象和利益，美国几位前国务卿敦促奥巴马新政府在气候变化上采取积极措施，而且要比其它主要国家更积极主动，主张美国在全球气候变化问题上要起领导作用，气候变化是全球性问题，也必须由全球合作一起来解决，中国、印度等国也要参加进来，但美国要带头做这件事。奥巴马已经承诺，将致力于在2050年之前，把美国的二氧化碳排放量减少80％，他希望到2050年，美国25％的电力来自清洁的可再生能源。诺贝尔奖获得者朱棣文出任美国能源部长，为奥巴马的“能源新政”注入了实实在在的内涵。这说明，世界上最大的温室气体排放国正在做出改变，这对地球村来说，无疑是值得期待的好消息。美国未来的环境角色，人们拭目以待。英国首相布朗在新年讲话中希望与美国当选总统奥巴马在经济、环境和反恐领域建立新的“转型联盟”，除了全球金融风暴，还将在应对气候变化等问题上进行密切合作。与此同时，联合国气候大会高级别会议忙于促成“绿色新协议”，2009年“地球一小时”熄灯活动正式启动，这表明全人类都在关注，都在期待全球合作行动。联合国秘书长潘基文强调说，气候变化是联合国要处理的主要议题之一。素以维持国际和平及安全为主要责任的安理会也开始讨论气候变化问题。

2008年亚丁湾、索马里海域频发海盗袭击、劫持过往船舶事件，对国际航运、海上贸易和安全构成严重威胁。海盗问题一跃成为一大全球性公害。根据国际海事组织最新的统计数据，2008年仅在索马里沿海海域就发生了110起海盗袭击事件，至今仍有14艘船和超过240名船员被扣押在海盗手中。由于形势吃紧，已有美国、英国、法国、德国、印度和伊朗等国加入了打击东非海盗行动行列。中国海军编队已经在亚丁湾实施护航，日本也在积极考虑派遣军舰加入打击海盗行动。各国行动之迅速，态度之坚决，合作之顺利，令人叹为观止。

简言之，在日益激化的全球性问题面前，各国从未像现在这样团结一致，国际合作从未像现在这样运行良好，危机加强了各国相互间的联系与依存，尽管这种情况可能出于自利或被迫。但毫无疑问，全球化、全球问题及其治理不仅没有被这些全球性重大危机削弱，反而得到强化。这似乎是全球化、全球政治、全球性议题发展变化主流趋势的表达，世界各国顺应历史潮流，加强全球政治合作，共同治理这些全球性问题。

最近一两年来，世界经历了冷战结束以来的大变动，发生了新变化。这种变化集中表现在这次金融危机中国家权力与作用的某种回归，当然，这种回归并不是日本学者中西辉政所谓的世界暂告停止全球化，走向“再国家化”，只是反映了一种世界失衡的客观状况，以及世界纠偏的客观需求。过去相当长一段时间内，人们在强调全球化、全球政治及其全球性议题时，有一种弱化国家的倾向，过分强调超越世界民族国家体制，导致了不良后果。

实际上，全球化与国家之间的关系是全球政治的核心主题。目前的世界处于转型期，介于开始超越威斯特伐利亚体制与民族国家仍然是世界的主要制度之间。全球化与国家的互动不仅直接关系到全球活动的基础——民族国家的命运，而且还关乎全球化进程中的问题和矛盾。全球化对国家的挑战及其解决方式，是全球化进程中的核心问题之一，也是21世纪国家发展中必然面对的问题。在全球化时代，应当强调重新思考转型中国家的特质与潜力的重要性，国家积极参与的重要性。国家必须知道自己在全球化中的确切位置，扮演一个合作共治

的新角色。我们既不能关闭全球化的闸门，把水引向狭隘的民族中心主义的磨坊，也不能忽视国家的全新作用。国家在全球化大潮中不是一个消极被动的角色，因为全球化不仅是一个历史趋势，而且是一个国家可以有所作为、可以加以设计和引导的历史进程。这是国家参与全球化的基本战略。这种战略并不是要取消国家自身独特的身份与目标，而是要越来越多地参与共同治理人类社会公共问题的全球集体行动，运用合作性权力安排来保证从全球化进程中获得更大的共同收益。这是一种在全球政治与全球治理中寻求共赢的伙伴关系，这是人类良知的一次历史性的飞跃。合作共赢思想是人类的最高智慧，开始成为处理和解决人际关系、社会关系、国际关系、全球关系以及人与自然关系的最高准则，最终使人类与人为的残酷、愚蠢和悲剧告别。

现在，世界形势的发展使得钟摆从弱化国家身份的极端认识向中间摆动，全球政治与国家政治、国际政治重新调整关系，建立起新的平衡。这种平衡不仅表现为国家暂时进入了“向内转”的时代，集中精力于国内经济秩序的重整，更突出地表现为各国政府做出了一次重大的政治努力，联合救市对决全球性金融危机，以及在其它全球性议题上的通力合作和政治协力，及时预防和转移了俄罗斯和西方在高加索战争后险些爆发的“小冷战”，从而使得全球化、全球政治和全球性议题的导向得到了强化，也使得国家尤其是大国合作共治共赢得到了强化。

国家合作共治共赢，使国家在全球结构中获得新的纬度，用以解读全球化进程中国家的最大困惑和根本矛盾，即国家在治理范围上无法覆盖全球化带来的新问题。国家合作共赢共治，经由对这一价值的肯定，来超越冷战思维和零和博弈的传统，使全球机制不断发展和完善，形成多层次、多领域、高效率的会晤、协商机制和多边合作机制及其载体，可以就全球公共问题进行磋商、决策、执行和监督，从而使一国无能为力的问题，以较低的成本获得妥善的管理和解决，最终求得全球和平、安全与发展。所以，我们现在必须重视国家权力与作用的回归，重新强调建构一个以国家合作共治共赢为核心的全球政治新范式的极大重要性。

近来，全球政治中的力量对比发生了令人瞩目的深刻变化。一些发展中国家在全球政治经济舞台上迅速崛起，日益改变全球政治中南北力量对比。全球政治是一种新型政治，其内在力量对比的意义与旧有国际政治中的力量对比的意义有着本质的区别，前者指向全球平衡、公正、公平、合作与治理，后者主要反映了大国兴衰与争霸的轮回。

这次全球性危机的中心在主要发达国家，也使他们受到重创。2008年爆发的金融和经济危机是75年来最为可怕的一次，也是美国和欧洲遭遇的重大经济、政治挫折。受金融危机直接影响，美国、欧元区和日本经济已全部陷入衰退。从中短期来看，他们不再具备在全球事务中发挥主导作用所需的足够资源和经济信誉。2008年的大崩盘对美国金融体系、经济贸易和国际地位所造成的破坏尤其严重，美国的经济模式被蒙上了一层阴云，再加上美国在阿富汗、伊拉克陷入困境，它的全球影响力乃至美式民主的魅力有所减退。全球舞台将会缩小。如今，从美国国家情报委员会的报告到许多新书和文章，都弥漫着一股“新衰落主义情绪”，反映出对美国力量受到制约的认识。据说奥巴马2008年阅读的有关外交事务的唯一一本书是《后美国世界》，该书认为布什时代标志着美国力量的巅峰。实际上，“新衰落主义情绪”标志着布什时代的狂妄自大和“单极时刻”已经过去。《力量局限》一书的作者安德鲁，巴切维奇则认为，“美国力量跟不上傲慢和虚伪所产生的野心”。

未来，美国仍将是世界上唯一的超强国家，但其脆弱一面暴露无遗，这一次遭遇的挑战前所未有，美国正处于国家及战略地位的最低点。在这种情势下，奥巴马政府必然刻意摆脱“布什色彩”，重点关注国内问题，着力应对金融危机，在国内重建自己的力量。否则，“美国就不能在国际上担任战略领导”。奥巴马需要考虑如何应对美国在全世界实力与声望下降的严峻局面。作为其智囊的“新美国安全中心”近期发布了研讨报告《凤凰倡议》，承认民主不能靠枪弹来输出，重大的军事行动在获得国际上强有力的支持，并有很强大的规范和法律基础时，将会更加有效。报告还承认，权力在应对全球范围内的挑战方面不是很有效。报告认为，重新为美国的全球作用规划新方向比以往更加重要，要以美国的力量和地位使多方受益。简言之，奥巴马政府在一定程度上会放弃以军事力量和征服为硬对抗轴心的硬战略，改而采用软硬结合的“灵巧战略”，更多的多边主义和多边机制，更多的外交手段，更大的灵活。追求的目标不变，追求目标的方式却会发生重大变化。美国会更关注全球政治和全球性问题，主动担负起领导责任，更多地利用全球政治手段来维护美国的霸权地位，也会积极掌控全球性议题的创制权和主导权，会与不同的大国进行不同的合作。这既有利于全世界联合应对全球性危机，又会给新兴国家带来巨大的压力和挑战。

相对而言，新兴发展中国家得益于相对稳健的经济基本面，审慎的宏观经济政策和近年建构的金融缓冲机制，因而具备较强的抗冲击能力，继续成为世界经济增长的支柱所在。目前，鉴于经济增速大幅放缓，以中国为代表的主要新兴经济体开始实施积极的货币财政刺激政策，扩大内需，以刺激经济成长。全球性危机事态的发展，客观上为新兴发展中国家在全球经济舞台上扩展空间提供了条件，也为它们在全球政治及其全球性议题和治理上，获得更多的国际话语权和决策权提供了机遇。此次召开的国际金融峰会很可能成为二十国集团发展的分水岭，G20很可能在某种程度上取代G8的作用，八国集团体制已不能很好地应对全球规模的问题，未来世界将由发达国家和主要发展中国家共同主导。国际货币基金组织也很可能为了扩大借贷能力而改革份额和投票权，给新兴发展中国家以机会。这有利于在所有利益攸关方平等、充分协商的基础上，把握构建公平、公正、有序的国际金融秩序大方向，坚持全面、均衡、渐进、实效的原则，对国际金融体系进行必要的改革，创造有利于全球经济健康发展的制度环境。在这一进程中，新兴发展中国家走上联合自强之路。“金砖四国”、“新兴五国”正在走向机制化或制度化合作的道路，表现出越来越大的能量，以及解决问题的经济实力和政治意愿。它们充分利用目前的全球态势提升自己在世界的地位，显示出另一条全球生存与发展之路。这一切表明，全球政治取得了实质性的进展。

全球力量对比朝着越来越不利于西方世界的方向发展，全球金融及经济危机成为力量对比变化的突破口，这一巨大变动必将产生战略后果，引发地缘政治格局变化，改变全球战略态势。

当前，世界大变革大调整的趋势和指向十分明显。霸权，不管是怎么形成的，已经不再是世界的一种选择。冷战结束以来，全球战略格局一直处于和平转型之中，阿富汗与伊拉克困局以及华尔街金融危机充分表明，美国追求独霸天下的单极格局终告失败，全球战略格局按照历史的逻辑趋向相对平衡，逐步而坚定地向合作与和谐主导型的多极化方向演进，2008年这种演进呈加速之势，具体表现为全球力量对比出现显著的变化。美国的下行趋势难以逆转，单极霸权也不可能长期靠大规模借债来支撑。当然，我们完全不必去唱衰美国，美国具有很强的自我修复能力，美国式的“毁灭式创新”有技术创新动力和制度创新保证，美国的中心地位仍将持续一个相当长的时期。但是，美国战略地位的下降是不争的事实。已经公开宣布不再支持新保守主义的弗朗西斯·福山断言，今天的现实是多极体系的兴起。美国一统天下的时代正让位于美国不得不和中国、俄罗斯、印度等国分享权力的时代。欧盟力图提升其在全球事务中的独立性和影响力，要成为“全球性欧洲”；俄罗斯强势复出；一大批发展中国家群体性崛起的势头更加明显。全球力量重心正逐渐由大西洋两岸向西太平洋地区转移。与此平行发展的另一种战略态势是区域一体化加速发展推动的区域集结，它导致区域战略格局同样深刻的变动，从而夯实了全球战略格局的基础。因此，全球战略格局发生转折性变化是不可避免的，而且，这种历史转折是在全球形势总体上保持稳定的条件下发生和发展的，这是历史大趋势强大的生命力所致。在这种历史大背景下，新与旧两种因素、两种倾向共存，大国采取“选择性竞争对抗”或“选择性合作共赢”的战略，主流是大国合作共治共赢，全球战略格局不可能走向新冷战格局。

综上所述，全球政治及全球性议题的重大发展变化，有助于改善全球战略环境。全球政治中的合作性增强，政治、安全、冲突已经无法转移对全球性议题的关切与解决，全球性议题的尖锐性和紧迫性抑制了冲突性，大国互利合作、共同治理全球性问题，是世界大局的稳定剂，这给中国提供了一个良好的外部环境和全球空间，极大地有利于中国推行一种软战略，执行一种软外交，即以一种满足转型中中国和世界和平发展诉求的方式，和平地综合运用软硬实力，特别是硬实力的软使用，发挥更大的作用。中国首先要把自己内部的事情办好，化危机为深化改革开放的契机，调整产业结构，扩大内需，保持经济活力和可持续发展势头，这就是对促进世界经济发展、克服全球性危机的最大贡献。当然，中国在全球政治与全球性议题上的责任与压力也会随之加大，我们对此要作好充分的思想准备，充分认识到“大而不强，欲强还弱”的国情，量力而行。