浅谈我国城市治理中的弱势群体参与

陈丽丽

伴随着我国城市化的快速发展，如何科学有效地治理城市已成为一个挑战性的现实命题。在我国公众参与城市治理本身并不多见，尤其是弱势群体参与城市治理的广度和深度更是微乎甚微。即使政府已经出台了一些政策并付诸实践，但并未取得实质性的突破，弱势群体数量大，其利益仍未得到充分表达。我国的弱势群体参与城市治理的程度仍旧有待提高。

一、基本概念

(一)治理与城市治理

“治理”fGovernancel最早是在1989年世界银行一份描述非洲环境状况的报告中(Crisis in governance)出现的，之后，这一风靡全球的概念被许多国际组织和机构开始频繁使用，同时许多政治学家、经济学家和管理学家也都纷纷将“Governance”引入到其学科中来，并赋予它新的内涵。20世纪90年代以来，西方的政治学家和管理学家主张用“治理”(Governance)取代“统治”(Government)，各国的城市政府也相继将这一理念引入到城市管理中。通过不断的实践及理念的更新，城市治理日益成为现代城市管理的新模式。

城市治理要建立一个整合的政府或专门的机构和委员会，采用一种新的机制，运用和动员社会及非政府组织的力量，充分地鼓励公众参与，解决城市宏观和微观问题。城市治理包括政府管理和公众参与两个方面，要在城市主体或城市利益相关者即政府部门、经济领域中的营利组织、市民社会和公众群体之间建立起一种联系、运行机制：制度安排，在这个基础上通过对话、合作及参与来分担城市决策的能力，解决城市发展的各种公共问题。

(二)弱势群体

我国正处于社会加速转型时期。伴随社会的转型，城市中不可避免地出现了一个占城镇总人口相当大比例的弱势群体。我国目前城镇中的弱势群体，主要包括城镇下岗失业人员、停产或半停产企业的职工、一部分进城农民工、残疾人和孤寡老人、一些靠乞讨为生的人群等，他们在社会经济政治活动中处于弱势地位。公众参与是实施城市治理的重要组成部分，弱势群体是公众中不可缺少的力量，因此，城市政府在现代城市治理中不能忽视城市弱势群体的参与。

二、我国弱势群体参与城市治理现状及存在问题

(一)弱势群体参与意识不强，认识不到位

改革开放以来，伴随着经济全球化的发展，我国正极力转变政府职能，从管理型向服务型转变，但转换仍不到位，不彻底。在城市治理中，政府认为除了自身之外的其他主体，如农民工这样的弱势群体缺乏必要的治理经验及能力，因此他们是否参与都无关紧要。对于弱势群体而言，参与意识也不强。他们有的认为自己地位较低，说话分量有限，是否参与城市治理无关紧要，于是主动放弃了权利：有的则认为政府早就制定好决策了，让他们参与讨论、听证等只不过是走形式而已。

(二)广大弱势群体文化程度低，参与能力低

广大弱势群体文化水平不高，又没有条件去参加一些参政能力方面的培训，所以缺乏城市公共事务的相关管理知识及技能，参与能力及参与热情都较低。尽管公民受教育程度与公民的参与兴趣、能力不一定成正比，但参与治理和其受教育程度无疑有着密切的联系。掌握一定的科学文化知识，是弱势群体参与城市治理的基本条件。城市政府不能因为他们的参政能力有限而将他们排除在城市治理主体之外。

(三)利益表达不足，参与渠道不畅，参与程度不高

目前，我国城市政府为公众尤其是弱势群体提供的制度内参与渠道有限，主要包括人民代表大会制度、政治协商制度、信息公示制度、听证会制度、重大问题民主讨论协商制度。就目前情况看，这些制度的实施效果均不是很理想。进入人民代表大会和政治协商会议的几乎找不到弱势群体代表的身影，偶尔发现有打工者的身影，那也是打工者中的佼佼者，很可能已经通过自己创业现在成了企业主，早已不是弱势群体了。

三、对策及建议

(一)转变观念，建立完善政府支持系统

观念是行动的先导，有什么样的观念就会产生发什么样的行动。城市政府应该尽快将官本位、政府本位的陈腐思想转变到公民本位、社会本位的理念上来，彻底消除城市政府官员所具有的官本位意识和儒家文化“人治”思想。城市政府应建立完善的支持系统，鼓励并给予机会让广大弱势群体参与城市治理：弱势群体应变被动的接受管理者为积极主动的参与者，珍惜、重视宪法所赋予自己的参与权利，积极参与并且勇敢地表达自己的利益诉求。

(二)提高弱势群体文化水平，提升参与素质

一般来说，人们受教育的程度愈高，其参与素质越高。我国弱势群体整体上文化素质低，制约了他们参与城市治理能力的提高。早在20世纪上半叶，美国国会就专门设立基金项目，由高校和某些政府机构专门承担了公民参与技能、技巧的培训和公民参与意识的教育，这些项目至今在有些州还存在。借鉴美国政府的经验，我国的城市政府也应该尽早开展针对弱势群体的教育和培训，提高他们的文化素质，提升弱势群体参与城市治理的能力。

(三)拓宽并规范参与渠道，提高参与制度化

首先，应提高弱势群体的组织化程度。社会弱势群体之所以处于弱势地位，与其内部缺乏组织化有很大的关系。高度组织化的利益集团在管理知识和技能方面可以相互影响相互促进，有益于发挥集体的智慧去参与城市治理。对弱势群体而言，以组织形式来表达自己的观点要比分散的个人行为更易达到目的。其次，拓宽参与渠道，逐步提高弱势群体参与的制度化水平。加强公民尤其是弱势群体参与的制度化，是扩大公民参与的根本制度保证。要实现政治参与的制度化，就要在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，建立必要的法律制度，对公民尤其是弱势群体的参与进行法律确认和必要的规范，做到有法可依，有法必依，使公民的参与经常化、制度化、程序化。