食品安全问题原因分析及对策研究

曾献东 罗双双 张晓敏

食品安全问题是关系民生的大问题，2009年2月末全国人大常委会高票通过《食品安全法(草案)》，从一定程度上弥补了我国有关食品安全管理制度不足的地方，但是，我国政府对食品安全的监督仍然存在着不足。本文从生产者、消费者、监督者三个角度，对造成食品不安全的因素进行分析，探寻了政府对食品安全进行有效监管的策略。

一、引言

2008年9月，“三鹿毒奶粉”事件致使全国近5万名婴幼儿患病，150多名发生肾衰竭。同年10月，大连韩伟养鸡有限公司的鸡蛋中也被查出含有三聚氰胺。此类事件早已让中国的食品安全声名狼藉。食品安全问题已不仅仅直接关系到广大人民群众的身体健康与生命安全，更关系到市场经济的正常运行和社会关系的健康稳定，食品安全问题的根源在哪里，如何预防和控制食品安全问题，这不仅仅是一个技术问题，更是一个管理问题。

国内文献中，何坪华、凌远云、周德翼(2009)从价值链生成机制角度分析了其对食品企业质量安全信用行为的影响，并提出完善市场准入制度和提高产品门槛等几个方面的政策建议；肖玫、袁界平、陈连用(2007)在分析食品安全的影响因素时，细化了农产品生产、加工处理、流通等过程中可能影响食品安全的因素。国外文献方面，Swinbank(1993)提出由于食品安全具有较高的收入弹性，随着生活水平的提高，消费者会日益注重食品安全。这些研究，一般都属于定性分析或经验介绍，缺乏深入的理论层面分析。在目前的经济条件下，深入分析食品安全问题的原因，对于进一步认识食品安全的政府监管具有重要的理论与现实意义。

二、食品安全概述

(一)食品安全定义

1984年，世界卫生组织(WHO)在题为《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中，曾把“食品安全”与“食品卫生”作为同义词，都定义为“生产、加工、贮存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康，并且适合人消费的种种必要的条件和措施。”本文将食品安全定义为：食品在生产加工流通等活动环节中，符合国家强制质量标准和应当有的营养要求，不存在任何可能造成急性、慢性或潜在性威胁或损害人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡隐患。

(二)食品安全问题发生的原因

1从生产者角度出发分析。食品生产加工是个复杂的过程，食品安全问题可能源自整个食物链，也可能源自农田、加工、包装、贮藏、运输、销售以及消费者自己的加工环节，即“从田头到餐桌”的各个环节构成了影响食品安全的基本因素。农产品生产过程中，如农业生产环境的污染，违规使用农药、兽药，滥用植物激素都可能造成食品安全隐患：食品加工处理过程中，不法生产厂家为降低成本，滥用食品添加剂、化学成分，使用劣质原料。如生产白酒用工业酒精勾兑，违禁使用工业盐腌制泡菜，色素勾兑碳酸饮料，生产奶粉添加三聚氰胺等：食品的流通过程中，经营企业因贪图私利，蓄意出售过期或变质食品，或者对变质腐败食品进行再加工以欺骗消费者。如南京冠生园用陈年月饼做汤圆等。

目前，我国企业进入食品生产部门的经济门槛较低，食品加工企业多为小而散的作坊式加工企业，企业经营规模小，生产条件简陋，使用设备陈旧，人员素质偏低。由于不安全食品链本身具有较强的价值链增值能力，众多的小企业趋向于选择生产劣质食品，以降低经营成本，最大限度扩大利润。同时，作坊式加工企业对资金的要求不太高，使之具有较为灵活的进退机制，这也使得政府监管部门难于对其进行监管。

2从消费者角度出发分析。一方面，由于消费者知识的有限性以及信息优势方对信息的垄断，导致市场失灵现象发生。市场失灵的经济学本质是信息不对称，在食品安全问题上，生产者和销售者对食品质量所拥有的信息要远远多于消费者，消费者可能熟知自己经常接触的几种品牌，而对市场上大多数食品品牌的质量安全则完全无知或知之甚少。消费者要了解某类食品的质量状况，就必须进行大量的实地调查或委托中介机构进行调查，而这样就需要花费高昂的成本，因此，构成了交易者搜寻市场信息的障碍。

另一方面，理论上由于食品安全具有较高的收入弹性(Swinbank，1993)，随着我国人民生活水平的提高，消费者日益注重食品安全。但是，当前我国大部分居民生活水平并不高，受个人收入水平和“绿色食品”不菲的价格水平的制约，庞大的中低收入消费群体对廉价食品有着巨大的市场需求。厂商往往通过价格而不是质量取胜，低质的食品相对价格低，厂商能够据此形成自己的竞争优势，消费者对不安全食品偏低的抵御防范和责任追究能力会导致市场“用脚投票”机制失灵，进而进入“劣币驱逐良币”的“格雷欣法则”恶性循环之中。

3从政府监督者角度出发分析。政府作为食品安全法律以及食品安全标准的制定者、监督执行者，对食品市场起着及时监管、积极引导的作用。由于消费者与食品生产企业的信息不对称，导致了市场失灵现象的发生，公众不能够有效发挥监督作用，政府团体的监督就显得尤其重要。但是，由于种种原因导致的政府失灵，即政府不能有效及时发挥其监督作用时，食品安全问题就可能发生。食品安全监管中政府失灵有以下几种原因：

(1)法律法规、标准缺乏完整性。食品质量的法律、法规、标准是政府监督的基石。中国未颁布食品安全法(草案)之前的法律体系，包括《食品卫生法》、《质量安全法》并非以食品安全为目的构建而成，其中并未包括为各国一致认可的确保食品安全的法律原则和制度。例如，风险分析原则、预防性原则、可追溯制度、召回制度等，法律法规缺乏完整性。这些都可能造成监管过程中的职能缺失。

(2)食品质量的检测体系、认证体系不完善。一方面，我国有关食品安全的标准太老太少，未与国际接轨。如我国食品卫生法制定于1995年，其中仅规定了291条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了2439条农药残留标准。另一方面，我国食品标准又太乱，卫生标准、质量标准、国家标准、地区标准、行业标准、企业标准等，标准间重复交叉、层次不清。科学、统一、权威的食品安全标准体系，是保障食品安全奠定坚实基础，缺乏统一的食品安全标准体系又容易导致各个执法部门法出多门、各自为政现象的发生。

(3)多头管理，职能交叉，权责不统一，地方政府监管不作为。食品监管的多头管理指的是，药品与食品监督管理部门、农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门等都依据各自不同的标准对食品的生产加工、流通等环节进行监管。职能交叉是指监督管理体制上存在多部门间的模糊地带。多头管理和职能模糊交叉使得部门与部门之间的职责不明确，权力责任不统一，造成遇到问题又无人管理的混乱局面。地方政府的监管不作为表现为地方保护主义，由于地方政府有权制定自己的规章和标准，而地方的食品安全管制机构都是地方财政供给，使其更可能关注本地区利益而不是国家利益，地方各级管制机构在实际操作中难以协调统一，跨

地域食品安全管理职能缺失。

(4)缺少知识全面的监督管理队伍。中国食品安全的监督管理已有50多年的历程，现有的卫生监督以及相关的技术人员很多，但名副其实的专业技术人员却寥寥无几，甚至是缺乏，特别是缺乏县一级的执行卫生标准的专业技术人员。这就导致许多技术问题的处理过于简单，监督力度不够。

三、政策建议

(一)建立由于地方政府的食品安全监督失职导致消费者权益受损的处罚赔偿机制，积极破除地方保护主义。破除地方保护主义必须坚决实施食品安全事故问责制度，只有这样，才可以确保各项食品安全管制措施的全面执行。食品安全事故问责制度的核心在于建立责任追究制度，只有权责分明，才能提高责任人的监管意识。

(二)加大对制假企业的处罚力度，同时对部分企业实施减税政策，支持其技术设备的改良。提高对违规生产经营者的惩罚力度，能够着重打击其提供缺陷食品的积极性，直接有效地提高食品质量安全生产经营监管效率。对高新技术食品企业采取减税政策，支持和鼓励此类食品企业设备的改善以及技术的引进，降低企业质量改善的成本，降低其因专用资产而提高的经营风险。

(三)加强中央和地方食品监管部门的协调，明确各部门权责范围，有效降低政府食品监管的成本。政府应积极解决监管部门间分割与不协调问题，对政府食品安全管理机构进行合理分工，加大部门间的协调力度，提高食品安全管制的工作力度与效率。

(四)建立健全消费者与企业间相互沟通的机制，加大政府监管工作透明度、公众参与度。加强消费者食品安全教育和宣传，以提高公众对食品安全的关注和认知水平：借助新闻媒体的舆论力量不断完善政府、企业和消费者间互动的信息收集及披露制度，建立政府评价、行业评价和社会评价三者相结合的评价体系：提供食品安全公共信息平台，以便消费者尽快了解更多更新食品安全信息，减少由于信息不对称而引发的逆向选择现象。

(五)加强食品安全科技成果、技术的储备以及监管人才培养，加快高校食品安全评估方面的技术成果向公司企业的转移。加快人员培养和技术转移能有效解决当前中国食源性危害关键检测技术和控制技术比较落后的现状。有利于促进专业技术人员分部门、分行业解决相关技术问题，提高当前政府监督的力度。