食品质量安全治理模式比较

鲍长生

中图分类号：F302 文献标识码：A

内容摘要：我国食品质量安全形势严峻。造成我国食品安全问题的根本原因是食品市场信息的不对称、不完全性。而治理市场失灵，国内外有两种模式：一是利用市场机制治理市场失灵，二是通过政府规制体系来弥补食品市场机制失灵。这两种管理模式各有优缺点，我国食品安全管理模式应该是市场机制和政府规制相互配合，采用以市场调节为主，政府规制为辅的管理模式。

关键词：食品安全 市场失灵 治理机制 政府规制

食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。我国是一个食品生产和消费大国，在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。大众消费的食品安全和卫生值得特别关注。尽管我国高度重视并采取一系列措施加强食品安全工作，但从总体上来看，我国的食品质量安全形势依然严峻。2007年1月中国环境文化促进会发布的《中国公众环保民生指数（2006）》显示，在访问的14类问题中，被访者最关心的是食品安全问题。

食品安全问题的成因分析

本文认为，造成食品安全问题的主要原因是食品市场信息的不对称、不完全性。我国农产品市场存在典型的分散生产和分散销售的产销结构。从生产的角度看，我国主要是农户承包经营，农产品经营规模小，即使有的地区实行基地化生产，但小型农场主式生产仍然占主导地位；从销售的角度看，主要是以农贸市场为主导的零售市场，经营主体是个体商贩。在分散生产和分散销售的产销结构下，单个生产者和销售者基本处于无差异产品的市场竞争状态。

在农产品市场交易的过程中，农产品的质量是影响交易活动的重要特征，其中包括产品的外观、新鲜度和营养成分等因素。但作为食物，更为重要的是农产品的农药成分、添加剂和其他一些直接影响人体健康的质量安全因素，在我国分散式生产和销售的市场条件下，产品之间缺乏品牌的竞争，消费者只能凭外观来决定购买与否，而由于生产者和消费者之间对产品的质量安全存在信息不对称，在大多数情况下，消费者根本不可能了解农产品真正的安全质量，导致消费者对质量信息的搜寻成本很高，消费者不能对产品的实际状况特别是安全状况有充分的了解。而真正了解农产品质量安全状况的只是农产品的生产者，在一定条件下，作为小商贩的商家也存在着对农产品质量安全状况的不了解。这样，在农产品的市场上，存在着双重的信息不对称：在流通环节中，生产者与流通者的信息不对称；在销售过程中，商贩与消费者的信息不对称。

在农产品市场上，由于缺乏品牌化的差别产品，价格竞争成为最主要的内容。作为理性的生产者，农民通过各种努力降低成本：为保持农产品的产量和外观，农药和化肥被大量使用；为争取果菜早上市，农民普遍使用早熟技术、化学制剂、激素类物质，导致农产品质量下降，安全性较差。而作为销售者，个体商贩从技术上不可能对农产品的质量进行有效的把关，更为重要的是，个体商贩作为单个的经营者，不具备基本的动力去监督产品的质量。而消费者虽然有识别农产品质量的动力，但根本不具备识别质量的能力，在购买农产品时，只能凭外观来决定，导致消费者不能对产品的实际状况特别是安全状况有充分的了解。在分散生产和分散销售的市场结构下，生产者和销售者的流动性大，安全责任的可追溯性差，造成政府的质量监控难度增大，管理难度增加，这进一步加剧了农产品的质量安全隐患。这样，农产品的特殊性决定了信息不对称问题的严重存在，同时，分散生产和分散销售的产销结构加大了解决信息不对称问题的难度。

国内外关于食品质量安全治理模式的研究

（一）国外学者侧重研究食品市场机制失灵的原因

关于食品安全管理问题，国内外研究的侧重点不同。国外学者从信息不对称理论出发，侧重研究了食品市场机制失灵的内在原因，并探讨了如何利用市场机制治理市场失灵问题。尼尔逊(Nelson，1970)分析了食品质量的特性，当食品质量涉及到化学结构、化学毒素残留或微生物时，生产者和消费者之间对食品的质量安全存在严重的信息不对称性，使生产者很难建立质量声誉，食品市场会出现劣货(低质量、低成本)驱逐良货(高质量、高成本)现象。

Caswell and Padberg (1992)将商品分为三类：搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是指购买前消费者已掌握充分的信息；经验品是指只有购买后才能判断其质量的商品；信用商品是指购买后也不能判断其品质的商品。按此分类，食品安全要素的品质特性既是经验品又是信用品。对于经验品，意味着消费者在购买商品前缺乏良好的质量信息，但消费者在购买后能认识到的产品质量特性或通过长期购买所形成的经验能判断出其质量和安全。这种情况下，尽管消费者每次购买时信息不完全， Antle(1995)进一步将食品的质量信息不对称性分为不对称不完全信息(消费者信息不完全，生产者信息完全)和对称不完全信息(生产者和消费者信息都不完全)，区分了食品安全问题的类型。

如何治理食品市场机制失灵？格罗斯曼（Grossman，1981）认为可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡而不需要通过政府来解决食品市场的质量安全，这同样可以取得与市场信息充分状态时的效果。沙皮罗(Shapiro，1983)研究了无限重复博弈情况下企业的质量声誉形成机制，认为：如果高质量能带来未来高收益，企业就不愿意榨取其声誉。Antle(1996)和Caswell 和 Mojduszka(1996)认为，市场机制下食品安全管理政策效能的高低关键取决于合适的信息制度。信息制度包括企业的声誉形成机制、产品质量认证体系、标签管理、法律和规制的制定、各种标准战略和消费者教育等。这需要足够多的令消费者信任的第三方介入市场，通过设计出管制性的干涉政策和第三方独立的质量认证体系，确保食品经营者如实报告自己的食品质量信息。

（二）国内学者侧重研究弥补食品市场机制失灵的措施

国内学者从政府规制理论出发，侧重研究了如何通过政府规制体系来弥补食品市场机制失灵。这种理论认为：由于食品市场有着不同于其他产品市场的多个重要特征，使安全食品管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律来规范外，更需要依靠政府超经济的强制力量来规范。在食品安全的政府管理包括横向管理体系和纵向管理体系。横向管理体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施“危害分析与关键控制点”的预防性控制体系为特征。纵向管理体系包括从田头到餐桌的全过程管理。在管理手段上强调制度手段与行政手段等多种手段的组合。制度手段包括：食品安全法律体系；制定完善食品安全标准，包括产品本身的标准，也包括对加工操作规程等标准；建立检验检测体系；食品质量安全管理法制化；行政手段包括：实施市场准入制度；监督检查，如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止销售、禁止移动等强制性措施；食品安全教育宣传；生产操作培训；组织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作；推广速测技术、创建专销网点、实施产地标识制度、试行追溯和承诺制度；完善食品质量保障体系，包括认证体系建设、技术研究和推广、信息服务网络等。 (王燕霞，2007；杨天和，2004；陈椒，2005；范小建，2003；周洁红，2003)。

我国食品质量安全治理模式的选择

国外学者从信息经济学理论出发，通过第三方介入，建立合适的信息制度，治理市场失灵。这种管理模式效率高、时效长，具有自动性，但依赖成熟的市场环境；我国学者从政府规制理论出发，通过政府实现食品质量信息的发现及传递。这种模式对市场环境要求低，但成本高，时效短，易反复，存在寻租行为。我国食品市场，尤其是农产品市场是典型的分散生产和分散销售的产销结构。我国的食品供应体系是多层次、复杂的，有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道，呈现出多、乱、散的局面。在分散生产和分散销售的市场结构下，生产者和销售者的流动性大，安全责任的可追溯性差，造成政府的质量监控和管理难度大，因此，仅依靠政府规制，很难解决食品安全问题；而我国食品市场的分散结构也加大了解决信息不对称问题的难度，因此，利用市场机制解决食品质量信息不对称问题，政府规制也不可或缺。因而，我国食品安全管理模式应该是市场机制和政府规制相互配合，以市场调节为主，政府规制为辅的管理模式。具体措施包括：

（一）重构食品市场的市场结构

政府通过适当的产业政策，重构食品市场的市场结构，将现在的完全竞争市场转变为垄断竞争市场。实行品牌化经营；扩大生产经营规模，将分散的生产、销售的市场结构转变成集中的生产、销售的市场结构；将食品企业的品牌信誉和食品安全紧密联系在一起，一旦食品企业出现食品安全事故，其商誉必然遭受很大损失，甚至被迫停产关闭，提高食品企业的违法成本。从而，可利用这一市场机制来约束食品企业行为，保障食品安全。为了实现市场结构的转变，可采取以下措施：

在食品生产领域，通过改变现有农村土地经营模式，扩大土地经营规模，形成农产品生产基地，并鼓励其注册商标，实现品牌化经营。或通过农业合作社，实行“专业合作组织+农户”、“行业协会+农户”等经营模式，依托农工商、贸工农一体化经营方式，用现代生物科学技术改造农业，用现代经营理念和组织方式管理农业，将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化。

在食品流通领域，实行经营准入制。鼓励有实力、有品牌的物流和商品流通企业从事食品的运输和批发业务，建立大型食品物流中心，建立和完善食品供应链体系。逐渐减少个体分散经营的食品批发市场。

在食品零售领域，改造现行的农贸市场摊位经营模式，推行食品超市、食品专卖店经营模式。

通过以上措施，减少食品经营企业的数量，增加食品企业经营规模，并鼓励食品经营企业注册商标，实现品牌化经营，利用品牌来保障食品安全。通过市场结构转变，实现由完全竞争市场转变为垄断竞争市场，充分发挥市场机制的作用，使市场调节在保障食品安全方面起主导作用。

（二）强化中介机构并建立合适的食品信息制度

我国可以借鉴国外的相关实践经验，通过引进足够多的令消费者信任的中介机构介入市场，通过设计出管制性的干涉政策和第三方独立的质量认证体系，确保食品经营者如实报告自己的食品质量信息。中介组织作为独立的法人行为主体和机构，以公证、公平、诚信的服务为宗旨，向社会提供有资信的食品质量信息服务，主要进行质量标准认证体系的注册管理，推广、宣传质量标准认证体系，实施农产品、食品质量安全检验等。在农村，可利用农村合作组织，引导分散经营的小农户联合进入大市场方面发挥作用，以“专业合作组织+农户”、“行业协会+农户”等形式，依托农工商、贸工农一体化经营方式，用现代生物科学技术改造农业，用现代经营理念和组织方式管理农业，将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化，这样将便于对我国分散农户的集中安全管理。

参考文献：

1.范小建.中国农产品质量安全的总体状况.农业质量标准，2003

2.周洁红，黄祖辉.食品安全政府责无旁贷.今日浙江，2003

3.王秀清，孙云峰.我国食品市场上的质量信号问题.中国农村经济，2002