公路路政执法的制约性因素分析

陈　曦　饶　攀

[摘 要]本文试着对公路路政执法过程中所遇到的制约因素进行分析，从执法环境、路政执法主体、路政执法相对人以及路政执法的资源等方面入手，提出对公路路政执法的完善建议，以便能够有效提高公路路政管理效率，维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，确保公路系统效益的充分发挥，以及为健全现行的公路路政管理体制提供参考依据。

[关键词]公路路政执法 制约性因素 依法行政

作者简介：陈曦（1984-），女，陕西西安市人，长安大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向：公路行政管理；饶攀，1984年8月，男，陕西高速公路工程咨询有限公司。

党的十七大报告中指出，要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。”依法行政是当前受到广泛关注的一个话题，直接关系到党和国家的路线方针政策和各项工作部署贯彻、落实，关系到党和政府在群众中的形象。由此，可以联系到我国公路路政执法领域，路政执法是交通主管部门和公路管理机构，根据《公路法》、《路政管理规定》等有关法律、法规和规章的规定，为保护路产、维护路权，对公路使用者及其相对人所采取的直接产生法律效果的行政行为，它是公路路政管理的有机组成部分，对于保障公路系统的完整和使用质量，改善公路交通环境，以及促进我国公路事业的发展有着重要的意义。

一、当前我国公路使用的现状

公路是国家重要的基础设施，它的发展水平是一个国家或者地区经济发展和社会进步的一个重要标志。建国后，特别是改革开放以来，国家为加快公路事业的发展制定了一系列行之有效的方针政策，充分调动了社会各界建设公路、发展公路事业的积极性，公路建设进入了一个前所未有的快速发展时期。随着公路建设的蓬勃发展，公路的路政管理也开始受到广泛关注。长期以来，受资金、环境、理念等多种因素的影响，一方面，公路的数量和规模得到了空前的增长和扩大;但与此同时，公路的质量、功能、安全保障等方面因缺乏必要的管理和维护，路产路权遭到破坏的现象层出不穷，严重威胁着行车安全。有些公路两侧的建筑控制区缺乏有效管理，任意在公路两侧红线内兴建餐馆、商店、旅社、停车场等的现象层出不穷，呈现公路街道化态势。超限运输日益增多，也给公路造成了极大的损坏，不仅耗费了国家大量资金，更威胁着公路的畅通和安全。这些问题的发生和存在，严重侵占了公路路产和路权，造成了路产的不明晰和路权的不完整，给以后的公路养护、绿化、美化、净化以及公路的使用、管理带来了诸多困难。

二、我国公路路政执法的制约因素

随着，我国《行政处罚法》、《公路法》、《路政管理规定》等一系列法律法规陆续的颁布实施，极大地促进和规范了公路路政管理工作，为路政执法提供了一套从实体到程序的依据，使其逐渐步上了规范化、法制化的轨道。由于路政管理所涉及主体及内容的复杂性，以及各省自然环境和社会客观条件的不同，使得管理工作在实践中仍然面临着诸多问题。

（一）环境的因素

环境是影响公路路政执法的外部影响因素，包括国家和地方政府涉及公路领域的法律、法规和方针、政策，以及管理体制等方面。完善的法律后盾是路政管理人员严格执法，准确办理路政处罚案件，有力惩戒违法当事人的切实保障。我国目前的公路路政管理的法规和制度不一致，出现“法出多门”和“政出多门”的现象给路政执法造成一定的障碍。公路路产、路权由交通行政机关授权公路路政管理机构管理，而公路的交通安全则由公安机关管理，这种管理体制必然会导致在实际的管理工作中出现交叉、重复等问题。另外，路政管理具有跨系统、跨行业的特点，与其密切相关的有国土、工商、邮电、石油、电力、物价等部门，各部门之间所涉及的法规不吻合、不衔接，部门之间由于各自利益以及权利与义务的取舍，则会导致有关公路路政的法律法规执行困难，自然也恶化了公路路政管理工作的执法环境。

（二）路政执法主体

法律法规赋予了路政管理机构一定的自由裁量权，但是现阶段对自由裁量权的行使，有效的制约机制还未形成，主观性较强， 其行使很大程度上靠执法人员的素质和对法律条文、精神的理解， 不可避免的会造成滥用。由于路政执法自由裁量权涉及面广， 自由裁量权的滥用，会导致特权思想， 滋生腐败， 成为捞取不法经济利益的手段，侵犯了当事人的合法权益。路政执法队伍政治业务素质和专业技能的高低，直接影响着能否切实地贯彻落实依法行政。目前的路政执法人员的素质参差不齐，且总体水平较低，难以担当繁重而艰巨的管理任务，甚至有时还可能会影响到严格执法和文明执法。在路政执法中，公路管理机构是依法律法规的授权行使管理公路的职权，还是受交通主管部门的委托行使部分职权，不是十分明确。由于公路路政管理机构的设置形式、名称和权限各不相同，有些委托执法关系也尚未完全理顺，执法人员在工作中不知何时使用自己的名义，何时使用委托单位的名义，在实践中执法就陷入了混乱，使得行政相对人觉得执法活动缺乏权威性和统一性，产生抵触情绪。

（三）路政执法的相对人

路政执法是交通主管部门和其设置的公路管理机构依法针对待定的人和事所采取的某种行政措施，能够产生相应的法律效果，对管理相对人的权利、义务发生影响的一种外部行政行为。所以，路政人员在保护路产、维护路权，进行执法的过程中，会有利益受益者同时也不可避免存在利益受损者，某些路政执法的相对人会出现抵制、不合作的现象。公众缺乏护路意识和法制观念，没有形成自觉保护公路路产的社会习惯，这样就阻碍了路政执法的进行，影响路政管理的效果。

（四）路政执法的资源

资源是否充足，能否得到充分利用，在很大程度上决定着路政执法水平，它包括资金、设备等，表现为路政执法机构的管理技术程度、管理手段的先进状况，这些资源能否发挥其积极的作用就取决于路政执法人员对有限资源的认识和充分利用的程度以及国家的经济发展水平的影响。由于路政执法专业性技术要求，为了确保执法工作的顺利开展，需要能够进行路政巡查、排除障碍、救援抢险、勘察测量、现代化通信等专门工作的装备设置。现实工作中，各基层单位仍不同程度地存在着占用路政管理经费和装备的现象，不能保障管理经费和管理装备的到位。省、市、县三级路政管理机构在情况反映，信息交流等方面存在沟通不畅的问题，影响了整体工作的推进。这些成为制约路政管理工作发展的因素。

三、推进公路路政执法的建议

以上所述的种种因素，严重制约了我国公路路政执法的顺利开展和工作效能的提高。公路事业的发展，不仅需要增加公路里程、公路等级的数量，更重要的是提高公路使用质量，改善公路环境，确保行车畅通。新形势对路政执法工作提出了新要求。

从改善路政执法的环境出发，完善相关法律制度。强调公路路政执法者的路产保护责任制，需要加大对公路交通法律法规的宣传贯彻力度。加强公路路政执法立法的宣传舆论工作，增加公众对公路有关法规的认识，通过立法赋予路政管理部门具有强有力的执法手段，使之有能力严肃处理破坏公路权益的不法行为，以提高公路路政部门的执法地位，同时健全能独立地承担公路行政法律责任的组织机构，加强部门间的协调配合，实现公路管理上的执法统一，确保公路系统效益的发挥。改革现有的“一路两制、政出两门”的管理体制，协调好与公路路政执法相关的各职能部门间的职权职责关系，使路政管理从被动变为主动，提高路政管理的效率。在相关法律法规中明确规定公路路政管理机构的行政主体资格，加强在行政执法中的力度，同时，要控制自由裁量权的滥用，做到依法、合理的路政执法。

提高路政执法人员素质，加强路政执法队伍的建设，提高执法水平。路政执法是一个涉及面广、法制性较强的行政管理工作。对于路政执法人员而言，需具备行政管理学、公路工程学、交通工程学、法学特别是行政法等各方面的专业知识，并不断提高自己的业务能力和管理水平，保证更准确地把握和运用法律武器来推动公路路政管理工作，使整个路政执法工作逐步走向正规化、法制化、科学化。坚持依法行政，规范执法行为，增强文明服务意识，认真学习公路法律、法规和路政管理业务理论，掌握业务知识，增强执法素质和执法能力。在路政工作人员的录用资格和业务水平等方面应设立严格的标准，只有考核合格的人才能进入路政队伍，从整体上提升路政管理的水平。增强执法人员的责任感和使命感，树立依法行政、执法公正和有法必依、执法必严的作风，建立一支高素质的公路路政执法队伍。

促进路政管理的信息化进程，逐步建成局域网并实现办公信息互联，确保信息上通下达及时、推进信息化建设，切实贯彻党的十七大报告的精神和要求，确保路政执法工作高效、优质地开展起来。

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