浅析多边外交关系的终止

拉斐尔　阿卜拉哈麦（Ｒａｆｅａ　Ａｂｕ　Ｒａｈｍａｈ）

[摘 要]冷战结束以来，随着世界各国、地区相互依存的日益加深和全球化的加速发展， 多边外交已演化成为一种普遍性、经常性和日益制度化的外交方式。多边外交主要是指由三个或者三个以上的国际关系行为体参与的外交行为和活动。本文围绕多边外交的终止问题，并先后结合联合国、阿拉伯国家联盟、经合组织、欧盟以及非洲统一组织等实际案例，进行了初步的分析探讨，以期能为多边外交实践提供一些法学理论的指导。

[关键词]双边外交 多边外交 国际组织

在全球性问题日益增多的时代， 由于多边外交在一定程度上弥补了传统双边外交的缺失，适应了多数国家扩大沟通的需要，对推进国际关系民主化、尊重文明多样性贡献日渐明显，尤其对发展中国家走向世界，申明对国际事务的主张，维护民族权益开辟了更为广阔的天地，因而受到世界各国，特别是广大发展中国家的普遍欢迎。

一、多边外交关系概述

（一）多边外交关系的涵义

多边外交是指由任何超过两个， 亦即三个或三个以上国家参加的处理相互之间的关系， 或各国共同关心的国际事务的外交方式。在当代， 多边外交尤其是指由主权国家组成的全球性或地区性的各类国际组织， 或者以组织整体的名义， 或者在组织内部成员国之间形成和进行的外交活动方式。因而，多边外交所做出的决定通常是大多数参与方意志的体现或者是各方协调一致的结果，而且结果一旦出来，则对所有参与国都有同等的约束力。

（二）与双边外交关系相比具有单独研究的重要性

与传统的双边外交关系相比，多边外交关系的不同之处首先在于前者建立在国家之间，而后者建立在国家、国际组织、驻地所在国或东道国之间，即三方彼此牵连的关系。两者之间的区别具体可表现在：

首先，双边外交关系仅表现在派出和接受两国之间；而多边外交关系一方面在派出和接受两国，另一方面在于国际组织，具有三维的特点。

其次，双边外交中，各国外交使团团长和团员一定要在到达接受国之前，通过事先沟通和任命，得到对方的许可。而多边外交关系中不存在这个传统或者法律规定，因为这些使团是各国驻该组织的代表，而不是驻东道国的代表，即使他们都享有该组织根据驻地所在国或东道国政府意愿确定的国际保障。

第三，在双边外交中，国家有权宣布某人为不受欢迎的人，或者将其驱逐境，或者要求收回使团成员资格，然而原则上在国家与国际组织的关系中不存在这一点，因为驻地所在国或者东道国不具有驱逐或要求收回外交使团驻该组织成员的成员资格的权力，只有组织内部才具有这样的权力。

第四，双边外交实行国家双方对等原则，而国家与国际组织不存在这种对等关系，因为国家具有自主行为的权力以保障自身安全，而相比之下，国际组织不具有任何实际的法律上的权力来实行同等的应对。

第五，在代表的优先性原则上，双边外交中的优先权是有限的，它以外交使团团长达到接受国的小时、日期、或者提交委任国书的时间为衡量标准，而在多边外交中，标准是确定的，即按照国际组织现行制度根据国家名的拼音排列确定优先权。

第六，双边外交的代表性对双方而言都是唯一的，即是说使团全体为国家的代表。而在多边外交关系中，国家是通过常驻[1]该组织的外交使团成为一个代表，通过与组织的其他代表一起参与组织分支机构的活动。根据国际组织的独立性和意愿，同一个国家有可能有隶属于该组织的国际工作人员和独立工作人员，就像在开罗阿拉伯国家联盟的埃及工作人员，在纽约联合国总部的美国工作人员。

正因为与双边关系有如此多的不同，在当前的多边潮流下，单独研究多边关系的相关问题就显得非常重要。

（三）国际组织与组织内成员国之间外交关系会发生变化

国际组织与组织内成员国或非成员国之间的关系有时可能因为诸多因素出现冲突和紧张，如有国家认为组织或其分支越过权限，或者组织或其分支举行活动履行职责却缺乏必要的法律协调以保证其正确性，或者有关国家不遵守由此产生的国际准则，[2]或者不遵守宪章明确的国际原则，威胁国际安全与和平。

当这些紧张或冲突变得不可调和时，有时就可能出现一些情况或变更影响国际组织与成员国之间的关系，以使事态正确发展，符合组织宪章精神，让各成员国满意。其中，比较重大的变更有：1）免去成员国曾经被赋予的某项任务；2）停止成员国享受由于成员资格而具有的特权和豁免权；3）对成员国实行经济和贸易制裁；4）剥夺该国的投票权；5）降低该国驻各国或该国际组织的外交使团的规格；6）根据国际组织决定中断与该国的外交关系。

接下来，本文的重点将围绕其中最重大的变更多边外交关系的终止。

二、多边外交关系的终止

与双边外交不同，国际组织很少中断或终止驱逐与某国的关系，其原因可能要归结到由于诞生时间不长，国际组织在中断或终止与某国的关系上、或者根据组织宪章或协议实施某些制裁上，总是服从于成员国的意愿，在保持国家间安全和平、阻止某国对国际社会或其他的组织成员国造成紧张局势升级上听从成员国意愿。

但是在多边外交关系史上确曾发生过多次成员国由于某原因以退出为要挟的案例，他们要么将此作为对某一事情施加压力的手段，要么借此抗议或反对某一政策，也有可能是为了推进国际组织的工作效率，使其能更严肃地捍卫成员的权力、遵守国际组织赖以成立的政策和原则。

综合来看，无论是出于国家或国际组织的意愿，多边外交关系的终止机制通常都具有以下四个主要特点[3]：（1）单方行为，即国际组织采取的“驱逐”或者国家自愿“退出”；（2）服从行为，即根据国际组织或相关国家的决策机构决定；（3）后继行为，国家取得成员资格后的追索行为；（4）一旦完全终止，国家将不再是国际组织的成员，同时后者也失去了对前者执行组织宪章原则的权力。

（一）国际组织意愿下的多边外交关系的终止（驱逐）

对于践踏组织宪章、违背国际关系法规和惯例的国家，国际组织能够采取的最严厉的制裁或许就是宣布将该国从组织成员资格中驱逐。国际组织具备的这种法律行为同时也表明了该国所犯错误的严重性，以及多边外交关系核心所遭遇的冲突和紧张的程度，尤其是国家与国际组织本身之间，或许双方之间已经达到了中断彼此外交关系的程度，但是这都完全根据组织自身的意愿，并不需要来自有关国家的相互意愿。

通过查看诸多国际组织的绝大部分宪章和条约，不难发现国家与国际组织之间这种外交关系变更的重要性。这些国际组织都非常重视在条文和制度中明文警示各国不要从事威胁各成员国安全的行为，或者践踏该组织赖以成立的基础。

以联合国为例。联合国宪章第六条指出[4]：“如果联合国的某成员国执意践踏宪章原则，联合国可以根据安全理事会建议将其从组织中开除。”据此，实施驱逐或开除惩罚需要两点：第一，相关成员国执意从事违背宪章原则的行为，在此，“执意”表示该国的行为不属于简单或普通的违背，而是明显有损旨在保护国际安全与和平的联合国宪章原则；第二，开除或驱逐决定由安全理事会提议并经联合国大会三分之二的大多数同意后再颁布。将某国从联合国驱逐意味着也将它从联合国下属的各专门机构和部门中驱逐和开除。如，教科文组织条约在第2款第4段指出，将某成员国从联合国驱逐导致其自动被教科文组织[5]驱逐。

接下来转入地区性国际组织阿拉伯国家联盟。笔者发现驱逐或开除这一说法在联盟条约第18条中是这样指出的：“联盟委员会可以认为不履行本条约的国家脱离联盟，由除上述国家外的各国一致同意颁布决定。”[6]

但从史实来看，该联盟并未能对破坏联盟宪章的国家成功执行这一条文，如面对埃及于1979年与以色列签署《戴维营协议》的破坏行为，它仅仅是签署“冻结”埃及在阿盟的成员资格作为惩罚，以及将阿盟总部从开罗前往突尼斯。对于“冻结”，埃及回应说“冻结成员资格并没有列入阿拉伯国家联盟宪章中，有关条款仅仅是指明驱逐和根据组织意愿终止关系的惩罚，并未明确列出或指出这一惩罚，这是一种比开除、驱逐、或根据阿盟自身意愿终止外交关系更轻的惩罚”。最终，冻结埃及在阿拉伯联盟的成员资格持续了将近十年，直到1989年5月摩洛哥卡萨布兰卡阿拉伯紧急峰会举行时结束。[7]

同样，阿盟在1990年伊拉克占领科威特时也未能推动这一惩罚实施或根据自己的意愿终止关系，借口是阿盟成员国，尤其是海湾合作委员会国家，与伊拉克在阿拉伯国家联盟内长期存在冲突，他们不想把这种形势提到国际冲突上来，在解决危机上要阻止大国干涉且避免阿拉伯国家努力失败，但这与此后发生的一切却都是矛盾的。

再看经合组织。在经济发展与合作组织宪章中，可以发现其列出了这种惩罚，并列出了根据国际组织意愿与该国的终止外交关系的情况。它指出：[8]“本组织应告知违背原则和组织宗旨的成员国其从事了不被允许的行为，应给予其一定期限令其改正，期限结束后如未能服从，则开除违规国。”

需要特别指出的是，某个国际组织对于违背或践踏宪章原则、威胁国际安全和平的成员国决定实施开除或驱逐，并不意味着完全彻底终止双方的外交关系，尤其是当国际组织在终止关系行动中的意愿来自特定的条件时。双方的外交关系还是可以通过组织内中间国家得到恢复，尤其如果该国采取了恰当的行为，承诺使得事情回到正常轨道，重新遵守宪章原则。

（二）国际组织成员国的意愿下多边外交关系的终止（退出）

国际组织成员国的退出是多边外交关系终止框架下相互关系的补充。国家退出国际组织相当于正式宣布根据国家自愿中止多边外交关系，但这不表示多边关系遭到了根本性地全面终止。事实上，国家可以继续享有在组织下属分支机构的成员资格；反之，国家若是从国际组织分支退出，仍然可作为国际组织总部的长期有效成员。如美国1984年从教科文组织退出，但仍然是其他联合国分支机构的有效成员。

与组织意愿下外交关系的终止情况相比，国际组织宪章中对于国家从组织退出的权力阐释明显不同。例如：欧盟认为这种状况是种想象，而没有将这一原则列入它规整欧洲经济集团关系的宪章，原因是它并不想允许任何国家从欧盟成员资格中退出，进而维护好在欧洲制止冲突和纠纷的基础欧盟，尤其是在创立这一联盟的欧洲大国之间[9]。

也有些国际组织对于自愿退出组织成员资格问题或全面终止与相关国家之间的双方外交关系问题保持沉默。如联合国宪章虽然直接涉及了组织开除某成员国、完全自愿终止与其关系的权力，却并没有同样直接指出国家在终止关系或从联合国成员资格中退出的权力。尽管如此，印度尼西亚仍然于1964年至1966年退出并终止了与联合国的关系，因其抗议选举当时与它有尖锐冲突的马来西亚作为安理会成员，认为这是联合国对它的漠视[10]。

除此之外，媒体上也经常会报道某成员国想退出联合国，原因是联合国在处理国际关系中的软弱以及在和平解决冲突上的失败，其决策被认为是过多地屈从了被美国强权控制的国际秩序。如伊拉克在九十年代不止一次宣布打算退出联合国，指责美国采取顾及只符合自身利益的手段控制联合国[11]。另外也有一些非官方消息提到要退出联合国，大都由于联合国内部美英一方与另一方的法国、俄罗斯、德国、中国在去年关于伊拉克危机发生的新闻和司法交战中，华盛顿未能废除具有合法性的国际决议，而该决议就是关于美国2003年3月20日对伊拉克发动的侵略战争[12]。

当然，还是有很多国际、地区或者专门组织提到了国家退出或在终止多边外交关系中行使实际主权的问题。隶属于联合国的专门机构（世界卫生组织除外）在产生的条例中都明确指出了国家从任何一个专门机构退出的权力，条件是相关国家需要提前一年进行书面通知，表示退出打算。但是国际货币基金组织和国际复兴开发银行（世界银行）例外，这两者都规定的是立即退出，无需提前报备[13]。

另外，阿拉伯国家联盟的宪章对于退出也作了大体说明，它指出每个成员国如果有自身意愿可以从阿盟退出，条件是要在退出前一年须告知委员会，而在此期间，国家仍然要履行成员义务。但是宪章也列出了退出的一种特殊情况，即宪章修订后若相关国家没有接受这种修改的情况，它可以不用等一年便直接退出联盟，即立即退出，成员身份直接丧失。就这一点阿拉伯联盟与其他国际组织的宪章不同，它同时指出了退出的两种情况：一种是非立即退出，另一种是立即退出。

某国从一个国际组织成员资格中退出的情况还有一些例子。如科威特1990年3月从经济统一委员会中退出，退出的官方原因包括[14]：委员会工作人员人数不合理地增加；委员会自成立开始工作效率有限；绝大部分成员未能履行财务上的义务；阿拉伯经济统一委员会与阿拉伯经济委员会之间的双重性；委员会内财务份额分配不公，12个国家中仅由四个国家负担了80%的预算，另外负担余下的份额，等等。

又如，非洲统一组织在1984年接受阿拉伯撒哈拉共和国作为组织成员后，摩洛哥便宣布退出。摩洛哥认为与阿拉伯撒哈拉共和国有争议的撒哈拉地区属于该国主权的一部分，而非洲统一组织这样做是对其主权和独立的轻视。而后，尽管摩洛哥国王在他1989年一次演讲中曾经暗示摩洛哥可能回到非洲统一组织，但是这方面依然没有任何进展[15]。

（三）在国际组织解体或接替时多边外交关系的终止

毫无疑问，国际组织同各国家一样，都被认为是一个国际法人，对国家适用的对它也适用，后者有生死，即解体或消失，或者说诞生、独立、获得法律特性等，组织也会面临同样的情况。

具体来说，如果国际组织未能实现它成立要达到的目标，或不能适应变化的情况，或不能迎接影响国际关系的大事挑战，或不再能实现它的目标，或不具有工作和行动的合法性，其原因是出于某战争、或内部纷争、或成员退出、或面对这样或那样的国际局势不再能肩负国际职责等等，这或许就会促使它的各管理方面认真思考结束该组织，或者与其他组织统一，或者最终瓦解，在它的基础上成立另外一个组织。

事实上，国际组织的接替是一种新现象，或者可以说是国际法框下的一种新思维，实际中几乎鲜有提及，因为出现组织间接替、一个国际组织完全消失、两个或多个组织统一的情况非常少见。也许正因此，相关的接管机制严重缺失或者法律描述不够完整清楚，目前尚乏法律条文来对这个过程进行整体规范。

该部分将重点关注在国际组织解体或接替时多边外交关系的终止，并将集中探讨国际组织间接替的形势和由此对多边外交关系的自然终止产生的影响。另外还有提及与组织成员国相关的影响，以及组织解体或接替前签署的协议。依照有些专家提出的国际组织接替的两种形式[16]。

第一种：一个国际组织在某些职能和权力行使上继承某一个国际组织，后者作为一个国际法人继续存在，类似这样的例子有教科文组织在第（11/2）条指出的：如果组织大会认为有一个正式组织或单位或专门机构，致力于实现类似于教科文组织的目标、或者从事的工作深入到教科文工作的核心，则希望将该组织或单位的资源和任务转给教科文组织，总干事经大会同意可以签署令双方都满意的协议。

同样，在世界卫生组织的宪章中也可以找到同样的条文，第72条指出世界卫生组织可以继承任何一个从事与世界卫生组织相同活动和任务的国际组织或机构，通过将那个组织的资源和任务转为前者所有，这是通过双方都能接受的协议。在世界气象组织的宪章中可以发现同样的条文。

不管怎样，在这种情况或形式下的多边外交关系不会受到来自成员国方面的终止，因为为了另一个国际组织放弃了部分权力的该组织仍然是做一个国际法人存在，它部分工作转向另一个组织并不反映它与成员国的外交关系，这就是法律人士所认为的自然继承。

第二种：接替是在两个国际组织之间进行，并伴随其中一方的解体，不论今后这一方存在与否。这种机制下的接替都是来自组织在功能和职权上的相似，但是目标即继承在于对组织工作活力的更新、对效率的推进、对宪章的修改，尤其是在旧的组织经历了一系列大事件后就可能不能再履行职责适应工作，就可能会出现继承。

这种情况曾发生在联合国与国际联盟之间，国际联盟由于多种原因瓦解，其中最重要的是1939年至1945年的第二次世界大战，最后战胜的同盟国一致同意建立联合国作为替代国际联盟的组织，以保证世界安全与和平。同样的接替还发生在国际司法常务法庭和国际法庭之间，在思想合作学院和教科文组织之间，欧洲经济合作组织和经济合作与发展组织之间等等，所有这些情况都出现了组织间的接替，随着其中一方即旧的组织解体。

旧的组织解体意味着被赋予的外交代表的法律身份丧失，身份转给新组织，成员国代表旧组织将外交关系转给新组织，组织解体对于多边外交关系产生的法律影响从以上关系彻底结束时开始，随着成员国与已解体的旧组织之间的工作或协议或法律文件作废而结束。

此外，组织彻底解体或消失而没有出现接替它的国际组织这种情况也有被认为是第三种，它意味着国际组织永远完全彻底的解体，即没有愿意重新启动它的工作，或者它的成员国不想让另一个组织来接替它。毫无疑问，多边外交关系在这情况下自动结束，组织丧失自己的法律特征和国际法人身份。成员国之间和组织之间的外交关系自然结束。这种情况罕见的例子中出现过1977年东南亚条约组织解体，当时成员国决定将其完全清空解体，随着宣布彻底解散多边外交关系自动结束[17]。另可以在欧洲核调查组织宪章中找到条文阐述这种情况，即第14条指出，如果成员国少于五位，则组织解散。

由于国际组织继承或解体对于它的法律事务产生的影响，法律总体上认为任何国际法人产生的法律事务，一旦法人消失，其事务也失去了法律性质，任何国际组织的法律也随着组织法律身份的丧失而消失，对于成员国没有义务，除非它自愿要求遵守这些义务，对于继承旧组织职权的国际组织来说也是如此。

三、总结

本文在简要介绍多边外交关系的涵义及其研究重要性的基础上，重点阐述了多边外交关系的终止问题，其中包括国际组织意愿下的多边外交关系的终止、国际组织成员国的意愿下多边外交关系的终止和在国际组织解体或接替时多边外交关系的终止等三种主要情况，并先后结合联合国、阿拉伯国家联盟、经合组织、欧盟以及非洲统一组织的实际案例进行了分析探讨，以期能为多边外交实践提供一些法律理论的参考。

参考文献

[1]“驻”一词指常驻组织总部所在地，“在”一词指在组织的各分支机构

[2]参见艾哈迈德·艾布·沃法：《国际组织法的协调》，开罗Al nahda出版社1986年第2版，第102页及其后

[3][4]同注2，第108页

[5]参见格桑·君迪：《多边外交》，约旦外交学院1998年版，第35页

[6]同注2，第636页

[7]同注5，第38页

[8]同注5，第35页

[9]参见格桑·君迪：《国际组织法》，阿曼d. N1987年版，第160页

[10]同注2，第545页

[11]《直面席卷而来…除了抵抗别无他法》，载阿联酋《宣言报》2002年4月5日，转自

http://www.albayan.co.ae/albayan/2002/04/05/sya/

[12]参见麦斯欧德·扎哈尔：《与联合国较量》，巴林《海湾报》2003年3月28日

[13]参见注9，第65页

[14]参见注9

[15]参见注9，第43页

[16]参见注9，第302页第304页

[17]参见注9，第306页