浅议区、县人大常委会代表资格审查委员会的职责和工作规范化

孙忠坤

代表资格审查委员会是县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的常设机构。它的主要职责是审查本级人大代表资格的获得、终止以及变化是否符合法律规定，并向常委会提出相关报告，由常委会确认并公布。代表资格审查委员会的工作是保证各级国家权力机关政治性、法制性、严肃性和权威性的基础和必须。但是，由于法律规定的原则性，地方性法规规定的差异性，在区县人大常委会代表资格审查委员会的实际工作中，还存在职责需要进一步明确，认识需要进一步统一，工作需要进一步规范的问题。

（一）

依据《地方组织法》《选举法》《代表法》等法律的有关规定，本文认为，各地对区县人大代表资格审查委员会职责的界定，虽存在差异，但在以下四个方面的认识还是基本一致的。

第一，审查本级人大代表资格的获得是否合法。人大代表的资格，依据法律的规定有两层含义：一是一般资格，就是《选举法》第三条规定的，人大代表必须是具有选举权和被选举权的中国公民；二是当选资格，就是《中华人民共和国宪法》第九十七条规定的，地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定；《选举法》第二条规定的，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，依照本法规定，由选民直接选举。第四十一条规定的，在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。这些规定明确告诉我们，只有同时具备这两个资格的人，才能当选为人大代表，其人大代表的资格才能被确认为有效。

《地方组织法》第五十一条规定，代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。这个规定把代表资格审查这项职责明确授予了代表资格审查委员会。也就是说，区县人大代表资格的获得是否合法，由区县人大常委会的代表资格审查委员会审查。

依据法律的规定，区县人大代表当选资格的获得有两种途径：一是主要途径，就是每隔五年的人大代表换届选举；二是补充途径，就是任期内代表因故出缺，原选区通过法定程序的补选。这两种途径获得的人大代表资格，在换届选举期间，有选举机构依法操作，选举结果在报到人大常委会代表资格审查委员会之前，已经选举委员会确定并宣布；在代表补选期间，是由区县人大常委会主任会议依法组织进行的。所以，代表资格审查委员会的工作更显现了它的严肃性和权威性。由于选举委员会的工作和主任会议组织的代表补选以及代表资格审查委员会的工作都是在区县人大常委会的统一领导下依法进行的，为此，区县人大常委会代表资格审查委员会的审查工作只要对当选代表的选举权和被选举权，提名、协商、确定代表正式候选人过程，选举方式、得票情况、当选依据等环节的相关原始资料进行认真审阅就可以了，所形成的代表资格审查确认报告及时报区县人大常委会会议通过并公告就行了。但是，这一法定的程序是绝对不能被旁落或忽视的！

第二，审查本级人大代表资格的终止是否合法。人大代表资格的获得是依法、按顺序进行投票选举的结果，人大代表资格的终止也应依法、按顺序严格进行。因为，这不仅是法理逻辑的必然，还是维护政治制度严肃性的需要。首先，人大代表不但组成了国家权力机关，人大代表还经法定程序组成了同级的人大常委会及其各工作机构和办事机构的领导班子。其次，人大代表的选举产生不仅是选区选民政治意愿的集中反映，还是各级组织投入大量人力、物力、财力依法运作的结果。所以，人大代表资格的终止，不但具有政治性、法律性，还应当具有严肃性和顺序性。从根本上来说，人大代表资格的终止影响到国家权力机关及其组织的整体性和完整性。因此，依法有序地对代表资格终止进行审查，不仅体现了对原选区选民民主政治权利的尊重和维护，还体现了对人大制度、人大代表资格法律地位的尊重和维护，必须要严肃、认真的对待。

《代表法》第四十一条、第四十二条的规定，把代表资格终止情形的把握和代表资格终止的审查职责授予了代表资格审查委员会。代表资格的终止，《代表法》界定有六种情形，加上代表任期内死亡的共有七种情形。每种情形的发生，代表资格审查委员会都要及时、认真核准，防止道听途说和差错的发生。事实核准后，代表资格审查委员会应向常委会作出关于终止代表资格的审查报告，同时还应对缺额代表进行补选等工作作出相应的报告。常委会依据代表资格审查委员会的报告作出相关的决定或决议，一方面予以公告，另一方面对下一步工作进行部署。

第三，审查本级人大代表资格变化是否合法。人大代表的资格变化，本文指的是除代表资格终止以外的两种特殊情况，也就是《代表法》第四十条规定的内容。一是对暂时停止执行代表职务情形的审查；二是对恢复执行代表职务情形的审查。这是一项非常严肃、仔细的工作，代表资格审查委员会必须依法认真开展，否则权力机关对自己组成人员有上述情形的事不问不闻，不但显得不严肃、不负责，还会造成不依法办事的不良影响。

《代表法》第四十条规定：因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的代表；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的代表，其代表资格没有终止的，暂时停止执行代表职务。在执行这项规定的实际工作中，本文认为，有三个环节需要注意和把握：一是司法机关必须及时向区县人大常委会报告代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的情况；二是审判机关必须及时向区县人大常委会报告代表被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利等情况；三是代表资格审查委员会要及时核准情况，适时作出暂时停止执行代表职务的决定，报人大常委会备案。当前面所列情形消失后，代表资格审查委员会要及时向人大常委会报告，凡代表还在任期内、资格没有终止的，应恢复其执行代表职务。

第四，接受和处理选民对人大代表资格问题的反映。《地方组织法》《选举法》《代表法》等法律都规定选区选民对自己选出的人大代表有监督权，甚至可以依法罢免自己选出的代表。实践中，选民对人大代表的监督，主要体现在对人大代表日常工作的监督中，也有相当部分表现在选民到区县人大常委会对代表问题的信访中，所以区县代表资格审查委员会理应按照法律规定和区县人大常委会领导的交办，认真地对选民涉及代表资格问题的信访作出实事求是的妥善处理。

工作中，以下两种情形必须认真对待、慎重处理。一是当选代表有违法乱纪行为，选民要求终止其代表资格时，代表资格审查委员会一定要核准事实，弄清情况，依法分别作出不同的处理结论。首先，如果有《代表法》第四十条规定的情形之一的，可以暂时停止执行代表职务。其次，如果被判刑，只要没有被剥夺政治权利，选区选民又没有罢免案的，就不能终止其人大代表资格。再次，如果选民认为不宜继续担任人大代表的，可以由原选区选民依法提出罢免案，对其人大代表资格进行罢免。区县人大常委会代表资格审查委员会无权因为上述情形而作出类似选区选举的代表资格无效、撤销其代表资格等的审查报告或决议。二是任期内的人大代表，有代表资格终止的情形发生时，代表资格审查委员会一定要严格按《代表法》第四十一条列举的六种情形或代表死亡的情形，进行严肃的审查后，才能作出其代表资格终止的报告。尤其是对有前置程序的代表资格终止的情形，一定要等前置程序进行完毕以后，代表资格审查委员会才能作出其代表资格终止的审查报告。如代表依照法律被剥夺政治权利的，丧失中华人民共和国国籍的，代表被罢免的，代表辞职被接受的等等，一定要待有关部门的正式决定文本或文件、决定或公告公布后才能宣布该代表的代表资格终止。

（二）

区县人大常委会代表资格审查委员会的工作要进一步规范化、制度化，是人大制度不断完善和发展的必然要求。本文认为在以下四方面还需加强。

第一，相关法律、法规对代表资格审查委员会职责的规定，要进一步完善，并使之更具操作性。各地、各级代表资格审查委员会的工作与实践已证明，有关法律、法规也已先后明确，凡依法具有选举权和被选举权的中国公民，才能当选为人大代表；凡符合法定程序当选，并经过代表资格审查委员会审查确认的当选代表，其人大代表资格才有效；凡出现法律规定的某些情形时，经审核必须报告常委会，或暂停其执行代表职务，或终止其代表资格。但是，对这些规定在现行的法律规定中还不够配套，表达也不尽一致。为此，本文建议首先应将《地方组织法》第五十一条修改为“代表资格审查委员会审查代表资格的获得和终止是否符合法律规定”（仅把“代表的选举”换成“代表资格的获得和终止”）。这样的修改，不仅能使代表资格审查委员会的职责更明确、到位，使它的工作更符合实际，更具有操作性，还能更充分地发挥代表资格审查委员会依法把牢代表进口关和出口关的作用。而且这样的修改，还能使之和《选举法》《代表法》的相关规定内容更协调、一致，体系更严密。

第二，代表资格审查委员会的工作要服从人大及其常委会各项职权依法有序的行使。我国人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；人大代表是国家权力机关的组成人员；地方各级人大必须有三分之二的组成人员出席才能举行；人大通过决议、决定和进行选举，以全体代表的过半数通过。这些规定保证了人民当家作主的权力地位，保障了国家权力机关权力的行使必须代表并符合大多数人民群众的根本利益。这就要求，代表资格审查委员会必须为人大常委会正确掌握本级人大代表资格变化的情况，保证每个工作时段都有正确的代表总数供常委会作决策依据之一。据此，代表资格审查委员会必须在每次人代会召开前，或每项重要活动开展时，及时向人大常委会正确报告人大代表资格变化情况，确认本次会议或本次活动应出席的代表数，为大会或活动的依法举行，会议决议、决定、选举等职能有效行使提供确切的代表数依据。为此，代表资格审查委员会在大会或重要活动前，必须完成对选举、补选代表资格的审查，对暂停代表职务、代表资格终止情形的审查，书面向人大常委会作出代表资格审查和代表变动情况的报告。

第三，代表资格审查委员会的工作要服务人大及其代表工作的有效开展。代表工作是人大常委会重要工作之一，它贯穿于人大工作的始终，涵盖了人大工作的全部内容。人大代表依法履职、开展代表活动，只有具备有效资格的代表才能进行和参加。所以，人大代表资格就成了人大和代表工作的必需基础，是开展人大和代表工作的前提。代表资格审查委员会的工作做好了，不但从基础上、从根本上保证了人大及其代表工作依法有效开展，而且还能促进人大代表国家意识、法律意识、组织意识的树立、发展和巩固，从而自觉、有效地履行代表职权，保证并促进人大及其代表工作的有效开展，保证国家权力机关职权的依法实施。代表资格审查委员会的工作，可以与代表换届选举、人大代表学习培训、因故出缺代表补选、代表辞职、罢免等工作有机结合，有的可共同参与，有的可提前介入，使代表工作与代表资格审查工作相互促进，相互保证，提高效能，达到双赢。

第四，要建立和健全代表资格审查委员会的各项工作制度，用制度来规范工作，促进工作，保证效能。要进一步统一对代表资格审查委员会工作的职责、范围和程序的认识，制定具体的工作规范；进一步健全代表资格审查委员会的工作机构，配足配好工作人员；进一步创建代表资格审查委员会必要的工作条件和环境，促进其工作在常设化的基础上，真正实现制度化、规范化。区县人大常委会要有一名主要领导分管代表资格审查委员会的工作，并将代表资格审查委员会的工作列入常委会的重要工作日程；常委会领导要及时将有关代表资格审查的工作交付于代表资格审查委员会调查、核准，作出报告。通过代表资格审查委员会的工作，对代表开展法律法规知识、遵纪守法等内容的教育，增强代表依法行使职权，积极履行义务的自觉性。代表资格审查委员会组成人员，应由区县人大常委会中来自组织、纪检、司法和人大主要办事机构、工作机构的委员3~7人组成。在建立和完善代表组向代表资格审查委员会定期报告本组代表资格变化情况制度的同时，代表资格审查委员会也要完善自身的工作制度，其组成人员要经常关心本级人大代表的资格问题，及时了解、掌握法律法规规定的情形在代表资格中发生的情况，如实向分管领导报告，保证及时、有效地开展人大代表资格审查委员会的各项工作。

（作者单位：上海市金山区人大常委会）