公共协商与监督民主

王　钢

协商民主关注的是传统代议民主无法有效解决的问题，如民主选举“授权”后的监督问题，如简单多数原则不能充分体现全体民众真实意愿的问题，倡导公民直接的政治参与，通过自由而平等的对话讨论等方式，参与公共决策和政治生活。由此可见，协商民主并不是对传统民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成对传统民主制度的完善和超越。

近些年来，在一些学者和地方官员的推动下，听证会、民主恳谈会、社区议事会等具有中国特色的协商民主形式，逐步在我国的民主政治实践中产生发展。“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”[1]。可见，作为治理层面的民主，协商民主主要适用于立法和决策领域。但凡是公权力的行使都必然会涉及自由裁量与决策，从这一角度上理解，协商民主也适用于公共权力的不同领域与层面。就人大监督工作而言，监督重点的把握，监督力度的衡量，监督意见的确定，都需要研究决策。这些都直接关系到行政、司法权的行使，并进而关系到公民权利的保障。因此，出于进一步推进监督民主化和增强合法性的考虑，人大监督工作也应探索引进协商民主的机制和实践。

本文尝试从必要性、可行性及制度建构三个方面，对此进行探讨。

一、必要性分析

必要性主要是强调，协商民主对于推进监督工作的价值和意义。具体来说，协商民主能在人大监督工作中发挥以下几个方面的作用：

一是协商民主的信息提供功能，能弥补人大监督的信息不对称。监督的前提和基础，就是要知情知政，了解被监督方的具体情况。这样监督才有针对性和有效性，不至于浮于表面。从目前看，人大监督信息主要来源于“一府两院”的汇报、报告和调查研究，缺乏独立、全面的信息收集渠道。至于“一府两院”的汇报和报告，囿于自身利益的介入，无法做到客观真实地反映情况和问题。因此，实践中各级人大及其常委会都把监督前的调研，放在增强监督实效的重要位置，监督法也规定了会前视察和专题调查研究等内容。但目前的调查研究，一般都以听取基层人大和政府汇报为主，调查的面不够广，调查的手段不够科学，掌握的情况和问题也难以做到全面、深入和广泛。这种信息上的不对称，成为当前人大监督中的一个突出问题。而协商民主能弥补这一不足，通过邀请与监督内容相关的社会各界参与协商，作为与监督内容密切相关的相对人，他们最了解“一府两院”执法或工作的具体情况，能提供大量有关这些方面的信息，并且这些信息经过协商的检验，具有充分代表性和民意基础。协商民主，从某种意义上理解，可以说是一种“请上来”的调查研究。

二是协商民主的利益表达功能，能增强人大监督的合法性基础。代议制就是要求代表人民去议政，从根本上说就是代表人民的利益去议政。而从实践看，由于人大代表和常委会组成人员的产生过程和结构性问题，在一定程度上影响到了代表和委员在利益方面的代表性。现实中的“身份代表”“荣誉代表”“明星代表”现象，就是这一情况的真实反照。这也导致人大监督在利益表达、汇总和平衡等方面，存在先天的缺陷。并且，随着我国工业化、城镇化快速推进和二元经济的解体，社会利益关系分化明显，利益冲突日益激烈，统筹兼顾各方面利益难度加大。而引进协商民主，就能在一定程度上弥补人大监督在利益代表方面的问题和不足。在协商过程中，各利益相关方充分表达自己的利益偏好，使各方面的利益关系都能呈现在人大代表和常委会组成人员前面。通过充分考虑这些利益因素，并最大程度地体现各方面利益的均衡，从而使人大监督更加具有民意的基础，也更加具有合法性。并且扩大公民对监督工作的参与，也是人大监督作为代议机关的监督的必然要求。

三是协商民主的沟通对话功能，能提高人大监督的实质性效果。由于行政和司法的资源是有限的，社会公共资源也是稀缺的，人大监督并不能保证各方面利益关系都能得到有效保障。而各方面的利益关系又是纷繁复杂，且有时是相互对立的，如何分清主次，做好取舍十分重要。这就要求人大监督的点要找准，监督的度要把握好。通过引进协商民主，使各个方面的利益诉求在一个平等、公正、自由的程序环境里，进行充分的协商讨论。从协商的过程考察，各方面利益主体通过与他人讨论自己的观点，考虑他人的观点，形成一种“集体的理性反思”[2]，矫正极端个人主义和自利的道德倾向，从而使协商的过程成为理顺社会情绪、消除利益冲突的过程，使人大监督在客观效果上，更加有利于维护社会稳定，更加有利于和谐社会的构建。从协商的结果考察，各利益相关方在充分地沟通对话中，逐步超越个体利益的局限，推动公共理性和共识的形成，这能避免人大代表和委员过于武断和主观的倾向，进一步把握问题本质，从而使人大监督更加具有针对性，也更加具有实质性效果。

二、可行性考量

可行性主要是强调，人大监督制度是否允许协商民主的植入并发挥作用。具体可分以下两方面进行讨论：

（一）人大监督制度能否容纳协商民主？这需要从理论的层面，探讨两种制度之间是否相互冲突的问题。关于协商民主，俞可平教授指出“它补充和完善了当代西方民主的三种主要形式：代议民主、多数民主和远程民主”[3]。简单说，协商民主关注的是传统代议民主无法有效解决的问题，如民主选举“授权”后的监督问题，如简单多数原则不能充分体现全体民众真实意愿的问题，倡导公民直接的政治参与，通过自由而平等的对话讨论等方式，参与公共决策和政治生活。由此可见，协商民主并不是对传统民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成对传统民主制度的完善和超越。区别于西方三权分立和议会内阁制等民主制度，我国实行的是人民代表大会制度，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。人大监督作为一种权力制约体系，是我国人民代表大会制度这一代议民主制的重要组成部分。并且从性质、主体和程序来看，人大监督也都带有明显的民主制度特征。为此，从制度的兼容性考虑，人大监督与协商民主并不存在根本性冲突。相反，协商民主能为人大监督提供有效的合法性支持，推进监督工作的民主化。

（二）人大监督制度能否提供协商民主所需的客观条件？这主要是从实践的层面，考察协商民主发挥作用的条件问题。关于协商民主的客观条件，我们可以从戈登?伍德在《美国革命激进主义》一书的有关论述中得到启发。“根据协商的观点，民主不仅是一种政治形式，它更是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架，以及通过建立确保政治权力以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式而对此形成的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。”[4]从中可见，协商民主有两个方面的内在要求：一是有利于平等、自由沟通对话的社会环境和制度环境；二是协商的结果能引起政治权力的回应，并有相应的责任机制予以保障。

随着我国公民社会的发展，社会阶层的分化瓦解，非政府组织的出现，新闻传播和言论自由的放宽，协商民主所要求的社会环境应该是具备的。至于制度环境，则可以通过具体制度设计来解决。并且从人大监督的特性看，人大及其常委会与被监督对象“一府两院”之间的关系，不是一种针锋相对的关系，而是一种寓支持和促进于监督之中的良性互动关系。这为避免形成对立的情绪，营造一个平和、理性的协商氛围，创造了良好的条件，从而也使得人大监督引进民主协商更加具有现实可行的制度基础。对于第二方面的要求，人大监督制度也能有效予以满足：从政治权力回应的可能性看，由于我国人大监督的法治化进程尚处于初级阶段，监督的程序和机制具有较大的开放性、灵活性，人大及其常委会在监督过程中享有很大的裁量权，对于协商民主的回应，如将协商结果纳入到监督决策中去，基本上不太会受到程序或制度的约束；从确保回应的责任机制保障看，人大代表和常委会组成人员的任期制，以及各级人大常委会监督法规定的监督公开原则，能保证协商各方及时了解政治权力的回应情况，并采取相应的措施。

以上充分说明，人大监督引入协商民主机制是可行的。而在实践中，近几年已有一些地方在这方面做了一些探索。如温岭市泽国镇2008年财政预算民主恳谈会除了197位民意代表外，还邀请了93位（实到63位）镇人大代表旁听。通过邀请人大代表参与的方式，让代表能够听取民意、吸纳民意，从而将协商的结果引入到人代会审查批准政府预算的过程中[5]。又如浙江省人大常委会2009年在听取和审议全省教育工作情况专项工作报告前，组织了15位公民召开座谈会，征求对教育工作意见，并将公民意见和建议整理后，印发常委会会议，供常委会组成人员审议教育专项工作报告时参阅。当然，这些做法存在着一些不足，如前一种的协商是由作为被监督方的政府组织的，而后一种在参与对象上，只考虑到社会各利益相关方，而忽略了与人大监督密切相关的被监督方——政府，从而导致在协商中意见一边倒的现象，没有形成观点的碰撞和对话，影响了协商的效果。但是，这些做法无疑具有开创性的意义，这些缺点和不足也可通过完善制度设计的办法加以解决。

三、制度的构建

人大监督引入协商民主不仅是必要的，而且是可行的。但协商民主机制要在人大监督中真正发挥好作用，还必须依赖良好的制度安排。具体则要考虑好以下几个方面：

（一）参加对象。协商民主认为所有受公共政策影响的人都应该参与其中。就人大监督工作而言，主要是监督事项所涉及的利益相关方，包括公民、法人、社会组织等。由于社会上利益相关方人数众多，如何确定人选是一个关键因素。如果选择过于主观，则会影响到各方面利益的表达和沟通，影响到协商的效果，甚至可能导致协商形式化、走过场。如何确定参加者，“在协商民主实践中有随机抽样、自愿参与、主办方指定以及混合型等”[6]。综合考虑可行性、代表性和效率等方面的因素，混合型的做法较为妥当，即把自愿报名、随机抽样和指定等各种方式结合起来。作为监督对象的“一府两院”，由于人大监督直接涉及对其工作的评价和监督，也属于利益相关方，必须参加。并且由于协商目的在于监督推动“一府两院”工作，因此社会利益相关方之间的分歧可能相对较少，主要是他们与“一府两院”的对话、沟通。作为监督方的人大及其常委会，也要参与其中，但不是作为直接的协商者，而是作为中立的主持者、程序的主导者、意见的听取者。

（二）协商内容和时机。人大监督工作中凡是涉及决策方面内容的，都可以进行协商，具体如监督选题、监督重点、监督意见等等。其中对于监督意见的协商显得尤其重要，因为监督意见直接涉及对于“一府两院”执法和工作的评价，涉及“一府两院”今后的工作重点和努力方向，涉及有关具体政策或措施的变更和执行。对于监督意见的协商，可以是直接的，如具体如何调整计划或预算的方案，是否批准有关报告，如何提出审议意见或作出有关决议决定，是否撤销某个规范性文件等等；也可以是间接的，如就“一府两院”工作中的某个焦点问题开展讨论，从而为提出监督意见提供参考。至于协商的时机，从协商成果的有效运用来看，一般应安排在监督决策之前。

（三）协商规则。包括协商的形式和协商的程序，目的都是为了创造一个自由而平等的对话、讨论环境，使各方面利益诉求都能得到充分地反映、协商，努力消除分歧，达成共识。协商的形式有恳谈会、座谈会、听证会、辩论会等等，可以根据具体情况采取不同形式。协商的程序，包括确定协商内容、发布协商公告、筛选协商参与者、组织协商会议等等，其中比较重要的是确定参与者和组织协商会，前者上文已论及，这里着重谈谈如何组织协商会议。（1）协商会场的布置。要体现各参与方平等对话、协商的氛围，防止人为地制造对立与情绪，具体以圆桌会议形式较为妥当。（2）主持人。建议由人大常委会领导或机关负责人担任。主持人要善于控制会场秩序，引导参与方在相互尊重的基础上交换意见，特别是要注意保持一种客观、超然的立场，防止卷入到观点和利益的纷争中。（3）对话和协商。在发言安排上，应有序、稳妥，确保各方都能充分表达主张。在沟通协商中，要重视“一府两院”对社会有关方面提出质疑的回答和解释，既能使“一府两院”了解到群众的呼声和建议，又能使广大群众体会“一府两院”工作的难处，努力使一些不合理的诉求和情绪在对话中被理顺，使一些合理的建议要求在沟通中努力达成共识。

（四）协商的终结机制。由于基于信息掌握的不同和价值观分歧等原因，协商后消除分歧、达成共识，只是一种理想。在绝大多数情况下，协商只能产生“弱共识”，或者只是对一些基本的正义和价值形成一致观点。而协商不能无休止地进行下去，必须有一个终结的机制。在无法消除纷争的情况下，进行“交易”或者通过投票来结束程序，无疑是一种可行的方法。但投票也有风险，这是将多数人的意见强加于少数人，有背离协商价值意义的嫌疑。通过时间限制来终结程序，也是一种选择。因为从一定角度理解，协商的意义不仅在于结果，而且也存在于过程的民主、意见的平等表达和理性的反思与对话，正是这些使得协商产生了某种政治上的合法性。

（五）对于协商结果的回应。基于协商过程内在的独立价值和协商结果的复杂性，对于协商结果，人大及其常委会应有一定的自主回应空间，可以接受、修改甚至不接受协商的结果。这并不与协商民主作为代议民主补充完善的定位相冲突。从回应的性质看，笔者认为界定为“参考”更为妥当。具体如通过组织代表和常委会组成人员旁听协商过程，使协商内容直接对他们的看法和观点产生影响；也可将协商结果整理成材料，印发人大会议，供代表和常委会组成人员审议有关监督议题时参考等。对于被监督方和社会利益相关方在协商时形成高度一致的，建议一般都要纳入监督决策过程中，否则要提出足够的理由来说明。当然如上所述，这种“参考”性质的回应，也带有“责任性机制”的压力，影响到社会公众对人大及其常委会的评价，进而影响到民意支持与选举时的投票。

（六）协商公开。一些重要的协商事项，可以通过新闻媒体对协商过程、各方面观点进行充分报道，从而在社会和舆论上进行更加广泛的沟通和讨论，进一步扩大协商的面，提高协商的效果。对于人大及其常委会行使监督职权的情况，包括监督选题和计划、审议情况、监督意见、“一府两院”整改情况等，也要进行充分全面的公开和报道，便于社会各界了解协商成果的运用情况，也便于进一步监督人大及其常委会和“一府两院”的工作。

注释：

[1]陈家刚：《协商民主导论》，载《马克思主义与现实》2004年第3期。

[2]陈家刚：《协商民主与当代中国民主政治的发展》，载《学习时报》第350期第6版。

[3]俞可平：《协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展》，载《学习时报》第360期第6版。

[4]转引自【美】詹姆斯?博曼、威廉?雷吉主编：《协商民主：理论性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第308~309页。

[5]参见何包钢、郎友兴：《协商民主在中国基层的深化》，载《学习时报》第426期第5版。

[6]何包钢：《协商民主参与者的确定及其方法》，载《学习时报》第418期第5版。

（作者单位：浙江省人大常委会研究室）