农村教育硕士政策失真现象及其原因分析

周其国　周淑芳　邹二发

一、农村教育硕士政策概述

2004年，教育部推出“农村学校教育硕士师资培养计划”(简称“农村教育硕士政策”)，每年从具有研究生“推免”资格的高校中，选拔优秀本科毕业生到中西部贫困县任教。农硕生协议服务年限5年，第1年工作，第2年脱产学习，第3年边工作边撰写学位论文，毕业后颁发研究生学历和教育硕士专业学位。服务期间，农硕生按照国家规定领取工资，享受在职教师各项福利待遇；学习期间免缴学费，按在职教师脱产学习规定，带薪并享受相关待遇；培养经费由培养学校主管部门按照研究生招生国家计划安排。

截至2007年，全国已有3000多名农硕生投身贫困地区农村教育事业。该政策在一定程度上缓解了农村学校师资紧缺问题，拓宽了优秀大学生到基层建功立业的渠道，因而在总体上得到了贫困地区农村学校的肯定。但实践中也出现了招生难、工作安排难、培养经费落实难、培养质量难保证和农硕生心态难稳定等一系列矛盾。这些矛盾实际上是政策执行中的种种失真现象的综合表现和必然结果。因此，分析该政策失真的种种表现，深入探讨失真的原因，有利于今后进一步完善该政策，提高决策的科学性和有效性。

二、农村教育硕士政策失真的种种表现

政策执行是解决政策问题、实现政策目标的根本环节，是检验政策正确与否及其水平的唯一标准。著名政策学者艾利森说过，在实现政策目标过程中，方案确定的贡献仅占10％，其余90％主要，取决于政策的有效执行。政策执行还是政策变更的中介性环节。任何一项政策都有自身的生命周期，无论是政策调整，还是政策终结，都需以政策执行中反馈的信息为依据。政策执行的核心目标是保证执行的有效性，防止失真。然而，由于种种原因，在农村教育硕士政策实践中却出现种种失真现象(执行活动及其结果与决策者的预期严重偏离的现象)，具体归为二三类：

(一)肢解政策，选择性执行

政策是一个由多种政策工具组成的完整的体系。在执行中，执行者不完全按照政策指示和要求办事，仅执行部分内容或某些内容，其余则予以搁置或遗弃，造成贯彻政策内容残缺不全，政策效果大打折扣。这种现象通常被称为“政策缩水”或“政策折扣”。在该政策中，这类失真现象主要有：一是有关部门推诿扯皮，农硕生培养经费长期不落实。二是农硕生有关福利待遇没有完全落实。三是农硕生工作岗位长期不落实。

我们对某省2005级农硕生的问卷调查显示，22％的农硕生认为，“按照国家规定领取工资并享受在职教师的各项福利待遇”没得到很好落实；31％的农硕生认为“脱产学习期间，按照在职教师脱产学习的有关规定，带薪并享受相关待遇”没得到很好落实；10％的农硕生认为“脱产学习期间，往返交通费按照当地教师脱产学习的有关规定执行”没得到很好落实；27％的农硕生认为“脱产学习期间免缴学费、住宿费等费用按照在校研究生缴费办法执行”没有得到很好落实；认为各项政策都得到基本落实的人数仅占10％。这种政策失真导致该政策对大学毕业生的吸引力大大降低，并影响到已参加计划的农硕生“军心”的稳定。

(二)曲解政策，替换性执行

这种情况主要发生在“择优选拔农硕生”环节。该政策的本意是促进教育均衡发展，帮助条件艰苦、教师队伍薄弱的农村学校培养一批高素质教师。然而，有些省份工作作风不扎实，不是事先严格按文件精神界定并公示接收学校及工作岗位，然后组织学生报名，按程序“择优”推荐，而是让学生“各显神通”，自己去找学校签约，然后把符合条件的学生直接确认为“农硕生”。把“公平公正”抛在脑后，“择优选拔”成了走过场。甚至有些“关系户”，钻政策空子，以“农硕生”身份进入其他人梦寐以求的重点中学。有关部门对此审查不严，睁一只眼闭一只眼。这种政策失真严重损害了政策的公平性，还可能导致选拔不到优秀毕业生，从而影响基层学校接收毕业生的积极性，造成有限政策资源的巨大浪赞。

(三)搁置政策，象征性执行

主要表现为：一是有些地区政策执行部门对政策实施的意义认识不足、理解不深刻，工作作风不扎实。执行政策仅是发发文件，喊喊口号。不宣传、不动员、不调研，不制订详细、切实可行的实施方案，碰到困难也不协调，做表面文章，致使政策执行流于形式。据问卷调查，竟然有90％以上的农硕生认为“参加该计划时对该政策并不太了解”；认为当地教育行政部门对该政策“很重视”或“比较重视”的人仅占41％。有的县级教育行政部门主要负责人对该政策竟然也一无所知，有的则将该政策与“西部计划”混为—谈。二是基层教育局既是政策执行者，也是目标群体。面对利益冲突，有些地区的政策执行者没有大局意识，部门利益、个人利益至上，本来具有接收农硕生的岗位和条件，但就是不拿出岗位来招聘，心中打着自己的“小九九”。有的本来可以多拿出一些岗位来的，却只象征性地拿出1—2个来招聘。这类政策失真造成了政策资源闲置，延误了农村教育事业的发展，影响全面建设小康社会的大局。

三、农村教育硕士政策失真的原因

(一)政策问题过于复杂

政策理论一般认为：“政策执行有效与否，首先是和所要解决的问题的类型和性质密切相关。越复杂的问题，执行难度越大。”这里出现的政策问题不是一个单纯的师资队伍问题，也不是一个单纯的教育问题，而是长期城乡二元结构体制和基础教育“地方负责，分级管理”体制下，整个农村经济、社会、教育发展种种矛盾综合作用的结果。政策问题的复杂性既表现为因农村教育长期投入不足所直接造成的农村教师工资待遇、工作条件、工作环境等显性方面与城市教师的实质差距，以及由此而造成的职称评聘、外出进修、发展机会等隐性方面的差距；还表现在因城乡差别、农村经济社会发展落后所间接造成的生活条件、生活环境方面与城市教师的实质差距，以及由此所带来的个人生存、发展所需的额外社会成本。可以预见，如果城乡差距拉大的势头得不到根本扭转，则解决该问题的难度就不可能降低。

(二)政策设计自身存在缺陷

1政策不够具体明确。政策的具体明确性是政策执行有效性的关键因素之一。它既是执行者行动的依据，也是政策监控的基础。一项好的政策往往都是目标具体明确、措施和行动步骤清晰的。而政策模棱两可、含糊不清往往会导致对政策的随意变通。该政策执行中出现随意“曲解政策，替代性执行”等失真现象。政策具体明确性不够“难辞其咎”。

2政策资源投入不足。任何政策的执行都需消耗一定的政策资源(经费资源、人力资源、信息资源和权威资源)。国内外许多政策研究学者都把政策资源列为影响政策执行有效性的重要因素。在该政策中，无论是“肢解政策，选择性执

行”，还是“搁置政策，象征性执行”，亦或“曲解政策，替换性执行”，其“罪魁祸首”都是政策资源投入不足，尤其是经费资源和权威资源投入严重不足。

如前所述，该政策问题的主因之一是现有体制下地方财权与事权不匹配所造成的农村教育经费投入不足问题。因此，该政策的使命应当是通过政策杠杆，重新分配教育资源，使众多利益相关者之间复杂的利益关系基本上达到有利于政策目标实现的平衡。然而在该政策设计中，中央政府除了为少数承担了农硕生培养任务的部属师范大学承担培养经费外，没有投入任何其他经费。省财政除了承担农硕生学费外也没有投入其他经费。

从培养学校方面来看，省财政投入的经费勉强可以弥补部分培养成本。但在农硕生方面，选择去农村学校任教需支付巨大的机会成本，换回的仅是读教育硕士的机会和研究生毕业(至少5年)后预期收益的可能增加。而对贫困县政府来说，一方面它需要承担农硕生读研期间的工资、福利、交通补助等待遇，另一方面它还是农硕生毕业后预期收益增加的主要承担者。由于贫困县政府普遍存在财政困难，加上担心农硕生服务期满后会“流失”，因而也普遍积极性不高。换言之，从经济角度上看，该政策的两个最重要利益相关者——农硕生和贫困县政府——对该政策的利益安排都缺乏积极认同。

权威资源是政策执行者采取行动、进行指挥、获取其他政策资源的源泉。林水波、张世贤认为：权威可以加强执行人员的责任心，提高其工作情绪；权威是取得协调的基础，谋求行动上协调一致的良方；权威是部属表示顺服，诚意接受某项建议而予以执行的动力；权威是工作指派、工作指导及工作控制的依据；权威是奖赏或惩罚员工行为，提高工作绩效的根据。袁振国教授也认为，“在我国，许多教育政策执行中出现的问题，可归属于政策对重要执行者权力分配的不当与不足。”而该政策中的权威资源不足表现在两方面：一是作为政策的主要执行机关——教育部门——权威资源不足，难以协调并监控政策实施的其他相关部门(如财政、人事)严格执行相关政策。比如，许多省份都出现过省财政长期不落实农硕生培养经费的现象，其主要理由是该文件仅是教育部单独下发，不是教育部和财政部联合下文。二是作为教育部门内的政策主要牵头机构——师范司(或处)权威资源不足，难以协调并监控本系统内的其他相关部门(如计划、财务、人事等)及下级教育行政部门执行政策的相关情况。

培养学校向教育机关牵头部门要培养经费，牵头部门说财务问题应找教育财务部门，教育财务部门则说谁答应你培养计划，你就找谁。调研中，还有许多基层教育局抱怨，人事局、财政局等部门常以类似的种种说辞不落实工资关系，造成许多农硕生工资福利及政策所规定的其他待遇长期得不到落实。上述做法固然有违反行政法之处，但究其主要原因还是政策程序瑕疵造成政策合法性缺损，并导致政策权威性不足。

3主要目标群体不够配合。目标群体对政策的顺从和接受程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。而目标群体对政策的顺从接受程度既与他们所认知的政策成本——收益有关，也与政策对目标群体行为的调适量有关。前面我们已从利益冲突角度，对贫困县政府和农硕生的种种不配合行为作了分析。下面再从观念冲突角度分析农硕生不配合行为产生的原因。

在对毕业后是否愿意参加该计划的调查中，只有33％的同学明确表示愿意。许多大学生说，自己好不容易跳出农村，一听到带“农”字的计划，直觉反应就是想躲得远远的。其缘由除了政策缺乏吸引力外，也与就业心态有很大关系。一是精英意识，就业的期望值高。二是功利主义价值观较严重。根据我们的问卷调查，农硕生选择“献身农村教育，想为农村发展贡献力量”的人仅占3％；43％的人是基于“就业压力，想先过渡，再图发展”；53％的人看中该政策的优惠待遇；服务期满后，表示愿意继续在那里工作的人只占28％，明确表示“不愿意”的人占34％，表示“不确定”的人占38％。因此，当发现许多优惠政策没有落实，条件艰苦到超出预期时，许多人不由得“望而却步”。

(三)政策监控不力

具体表现在三方面：一是没有制定具体、切实可行的政策监控计划。政策实施几年来，有的省份甚至从未组织过专项检查。这使少数政策执行者有了钻空子可能。二是没有建立信息反馈机制。我国政策系统中普遍没有建立独立的信息反馈子系统，信息反馈职能往往由执行子系统兼任。执行者自己执行自己反馈，往往报喜不报忧，造成决策系统“耳目闭塞”。由于利益诉求机制不畅，最底端的执行者和目标群体面对利益损失，往往只能以消极、不合作的方式对待，致使政策失真不能得到及时矫正。三是政策监控效果不彰。政策实施中，有的监控主体对目标群体反馈的政策失真问题矫正力度不够，处理不严，造成目标群体对其失去信心，也损害了政策的权威性、严肃性。

由此可见，造成该政策失真的原因是多方面的。有直接的，也有间接的；有客观的，也有主观的；有整体性的，也有局部的；既与政策问题性质有关，也与政策设计存在缺陷有关，还与政策外其他因素有关。政策设计者和执行者必须有针对性地采取措施，进一步完善政策，才能有效解决政策执行问题，同时还要防止政策失真造成新的政策问题。