公共建设项目后评审内容研究

戴　健

摘要: 政府公共建设项目后评审对于政府改进投资效益、提高管理水平、优化资源配置,实现可持续发展具有至关重要的作用。对公共建设项目的含义及特点、公共建设项目后评审的内容,进行了全面而系统的分析和探讨。

Abstract: Developing public construction projects post-evaluation work, it may improve the investment benefit, enhance the management level, optimize allocation of resources, realizes the sustainable development. The thesis does a comprehensive, systematic analysis and discussion of the meaning and the characteristics of public construction projects, and the contents of public construction projects post-evaluation.

关键词:公共建设项目;后评审;内容

Key words: public construction projects;post-evaluation;contents

中图分类号:TU242;F282 文献标识码:A 文章编号:1006-4311(2009)10-0094-03

0引言

随着我国现代化进程的加快发展,公共投资的力度不断增大,公共建设项目越来越多,如何保证政府投资公共建设项目的科学性和提高资金使用效率和效果,是公共建设项目领域当前面临的突出问题,也是政府投资项目绩效审计重点思考的问题。

通过开展公共建设项目后评审工作,进一步研究公共建设项目后评审的内容,可以客观、公正地分析项目的社会效益和决策质量,充分认识项目对社会和环境的作用、影响及存在的问题,及时总结经验教训、改进政府投资效益、提高管理水平、优化资源配置,实现可持续发展和科学发展。[1-2]

1公共建设项目的含义及特点

(1)公共建设项目的含义。

公共建设项目主要是指包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保等事业的建设投资,公、检、法、司等政权机关的建设投资,以及政府机关、社会团体办公设施等的投资。公共建设项目包括国家出资、融资以及使用国际组织和外国政府资金,主要投向关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目等。

(2)公共建设项目的特点。

公共建设项目与其他投资主体所进行的投资项目相比具有以下特征:

①公共建设项目投资是政府进行宏观经济调控的主要手段之一。公共建设项目的资金来源以无偿筹集为主,辅以有偿性筹资。政府通过收缩(或扩大)公共投资规模,促使投资增速的减低(或提高),保持社会总量基本平衡;通过公共投资的分配和投向,有效地引导社会投资的方向和结构,避免社会各投资主体盲目投资,因此公共投资项目的目标具有宏观性。

②公共建设项目的经济效益具有间接性。公共建设项目所提供的产品是公共产品。因此公共投资项目的直接经济效益一般很少,项目效益具有隐蔽性和间接性的特点。

③公共建设项目以实现政府的社会职能为主。政府的社会职能主要包括满足社会日益增长的文化、教育、医疗、卫生等各方面的需要,维持国家机器的正常运转,提供必要的国防设施及一些私人不愿涉足或无力涉足,但又是社会所必需的基础设施项目建设等。

2公共建设项目后评审内容

在对公共建设项目进行效益审计时,根据效益审计的目标,可从项目过程、项目效益、项目可持续性3个方面进行后评审。

2.1 项目过程后评审

公共建设项目过程后评审是指对一个公共建设项目,从提出项目开始,到项目清理报废为止的整个过程进行评审工作,大体可划分为三个阶段,即项目策划阶段、项目实施阶段和项目运营阶段。过程后评审是公共建设项目后评审的一项重要内容。

2.1.1 项目策划阶段后评审

项目策划阶段,包括从编制项目建议书到项目立项审批过程中的各项工作,是基本建设程序中一个重要组成部分。项目策划阶段的费用支出不大,但所需时间较长,而且其工作质量的好坏对项目投资效益的高低影响重大,甚至可以从根本上决定项目的成败。因此,对策划阶段工作的评审是整个过程评审中的重点,主要从以下几个方面对项目决策进行后评审:

①决策依据分析。即根据工程实际资料论证立项条件的正确程度,要对项目建议书及可行性研究报告中有关项目布局、资源、地址、规模、设备及产品性能等方面的预测和项目评估资料做出分析比较和评审。

②投资方向分析。即根据国情国力现状分析投资方向的适应程度,要从产业政策、城乡建设和社会经济发展的前景评审其对提高行业的生产能力和技术水平以及对繁荣区域经济和文化生活的促进作用。

③技术水平评审。主要分析建设项目的技术状况,并与国家的技术经济政策和国内外同类项目的技术水平相比,评审其先进、合理、经济、适用、高效、可靠耐久程度以及采用的工艺、设备标准等的成熟程度。

2.1.2 项目实施过程后评审

①项目勘查设计后评审。项目勘查设计的后评审主要是对勘查设计的质量、技术水平和服务进行分析评审,对比实际实现结果与勘查设计时的变化和差别,分析变化的原因。勘查设计后评审的主要内容有:

1)对勘测设计单位的选定方式和程序,对勘测设计单位的能力和资信情况进行分析评审。

2)对项目设计方案进行评审,包括设计指导思想、方案比选、设计更改等各方面的情况及原因分析。

3)对项目设计水平的评审,包括设计的效率、设计的质量和服务质量等。

②项目投资资金使用计划的后评审。项目的投资资金使用计划直接影响到项目的效益。这部分的后评审主要分析评审项目的投资结构、融资方案、投资使用计划、项目担保和风险管理等内容。项目投资资金使用计划后评审的主要内容有:

1)根据实际实现的融资方案,对照项目准备阶段确定的融资方案,找出差别和问题,分析原因。

2)根据实际实现的投资使用情况,对照项目准备阶段确定的投资资金使用计划,找出差别和问题,分析原因。

3)根据实际实现的投资使用情况,分析其对项目原定的目标和效益指标的作用和影响,分析是否有更加合理的投资使用方案。

③工程承发包的后评审。工程的承发包是项目实施过程中的关键环节,其质量的好坏直接关系到工程施工的成败。工程承发包后评审的主要内容有:

1)工程招投标的方式、程序、以及评标的方式、方法是否合理,有无需要改进的地方。

2)工程的承发包模式是否合理,有无更好的承发包模式。

3)工程的分包是否符合建筑的法律、法规,国际惯例和建设市场的经济规律。

4)工程承发包合同及分包合同的制订与签订是否合理,有无需要改进的地方。

④工程实施及管理后评审。项目实施阶段是项目财力和物力集中投放和耗用过程,也是固定资产逐步形成的时期,它对项目能否发挥投资效益有着十分重要的意义,项目实施阶段的管理在整个项目管理中占有十分重要地位。工程实施及管理后评审主要是对工程的造价、质量和合同管理的分析评审,是对管理者对工程的各项指标进行控制的能力的分析评审。

1)工程造价控制的后评审.工程造价控制后评审的主要内容有:

a. 评审概算总投资、预算总投资与竣工决算总投资进行对比的情况。包括总投资额的前后对比,各单项工程投资额的前后对比。

b. 分析评审概算超支或节约的原因。对超支或节约额度较大的部分进行分析。一般可以从以下几个方面进行分析:是否有设计外、计划外工程;是否有设计的变更;工程材料的价格是否有变化;概预算的编制是否正确;设计质量是否符合标准;设备的采购计划是否有变化等。

2)工程质量控制的后评审。通过有限的资源投入得到高质量的产出是投资者的重要目的。对于工程质量的后评审主要内容有:

a. 将实际工程质量指标与合同文件规定或设计规定的项目工程质量状况进行比较,总结工程质量好的经验,分析工程质量差的原因。

b. 设备质量情况如何,设备及其安装工程质量能否保证投产后正常的生产的需要。

c. 工程有无重大事故,产生事故的原因是什么,计算和分析工程质量事故产生的经济损失。

3)合同管理的后评审。合同的管理主要包括勘查设计、设备物资采购、工程施工、工程监理、咨询服务等合同的管理。合同管理是项目实施阶段的核心工作,因此,合同管理的后评审是项目实施阶段后评审的一项重要内容。

合同管理的后评审一方面要评审合同依据的法律规范和程序等,另一方面要分析合同的履行情况并分析违约责任和违约原因。

2.1.3 项目运营后评审

建设项目运营阶段包括从项目投产到项目生命期末的全过程。项目运营后评审是将项目实际经营状况、投资效果与预测情况或其它同类项目的经营状况相比较,分析和研究偏离程度及其原因,系统地总结项目投资经验教训,为进一步提高项目运营实际效益献计献策。主要内容有:

①评审生产经营组织。评审投产以来经营管理机构的设置与调整情况,是否健全,是否科学合理,是否具有组织全面生产经营的综合能力等。

②评审经营策略。评审运营者的经营思想、经营目标、经营战略的制订和实施。

③评审生产管理。评审从运营者的生产管理中可以吸取哪些经验教训,并提出改善经营管理、进一步发挥项目投资效益的切实可行的建议。

④评审项目使用功能。评审工艺技术流程、技术装备选择的可靠性、适用性、配套性、先进型和经济合理性;评审项目的实际运营能力,分析其与设计时所定目标产生偏差的原因。

2.2 项目效益后评审[3-4]

2.2.1 项目经济效益后评审

公共建设项目的经济效益后评审是以项目建成投产后的实际经济效益数据为基础,通过实际的经济效益数据与可行性研究时所预测的经济效益比较,评审市场预测是否准确,项目投资是否值得,重新预测项目生命周期内各项经济数据,计算财务内部收益率、财务净现值、贷款偿还期、国民经济内部收益率等主要效益指标,并与可行性研究时所预测的相关指标进行对比,定量分析项目目标实现程度和产生偏差原因,从中总结经验教训,找出改进措施,为提高工程项目实际效益和投资决策水平服务。

2.2.2 项目环境效益后评审

公共建设项目环境效益后评审是评审项目对于其周围地区环境方面所产生的作用和影响。公共建设项目的环境效益后评审应站在国家的宏观立场,重点分析项目与整个社会发展的关系。

项目的环境影响后评审是指对照前评估时批准的《环境影响报告书》,重新审查项目环境影响的实际结果,审查项目环境管理的决策、规定、规范、参数的可靠性和实际效果。包括:

①污染控制。即检查和评审项目排放的废气、废水、废渣和噪音是否在总量和浓度(强度)上达到了国家和地方政府颁布的标准。项目选用的设备和装置在经济和环保效益方面是否合理,项目的环保治理装置是否运转正常,项目环保的管理和监测是否有效等。

②对地区环保质量的影响。即分析对当地环境影响较大的若干种环境污染物,分析这些物质与项目的三废排放关系。

③自然资源的保护与利用。包括水、海洋、土地、森林、草原、矿业、渔业、野生动植物等自然界中对人类有用的一切物质和能量的合理开发、综合利用、保护和再生增值。重点是节约能源,节约水资源,土地利用和资源的合理利用等,评审项目实施后对它们的影响和作用程度。

2.3 项目社会效益后评审

分析项目对国家或地方社会发展目标的贡献和影响,内容包括:

2.3.1 就业影响

评审项目的投产使用对当地或行业的就业贡献,包括短期就业、长期直接就业、长期间接就业等方面。

2.3.2 居民的生活条件和生活质量

包括居民收入的变化,人口和计划生育,住房条件和服务设施,教育和卫生,文化和娱乐等。

2.3.3 地方社区的发展

包括项目对地区基础设施建设和未来发展的影响。

2.4 项目可持续性后评审

可持续发展要求人类以新的资源观、价值观和道德观发展人类文明,保证社会具有持续性发展能力,使人类逐渐从工业文明跨入一个新的、更高层次的文明社会。

建设项目可持续性可以定义为:建设项目在其生命周期内,维持各种效益和影响之间的动态均衡,约束发展速度和发展质量相互适应,可以成功地延伸至项目目标的属性。建设项目可持续性的内涵体现为社会影响的和谐性、经济效益的合理性和自然环境的相容性。

2.4.1 社会影响的和谐性

评审项目对其所在区域的社会影响能够促进人口素质、文化教育、生活质量和社会稳定等社会事业和谐发展的贡献程度。社会影响的和谐性体现了项目可持续性的稳定能力。

2.4.2 经济效益的合理性

评审建设项目在充分考虑环境的价值和成木的前提下,创造经济效益、增加社会财富和福利的能力。经济效益的合理性要求把环境因素纳入建设项目的经济活动之中,通过清洁生产、提高资源利用程度和增加科学技术含量的途径,达到增加社会财富和福利的目的。

2.4.3 自然环境的相容性

评审建设项目与自然环境相互适应,保持和增强自然环境对其的承载力,以及其对自然资源永续利用的能力。自然环境的相容性要求建设项目注重保护和恢复自然环境系统的平衡,提高资源利用率、扩大综合利用和循环利用,减轻和减缓项目的资源消耗给自然环境带来的承载压力。

参考文献:

[1]审计署:《审计署2008至2012年审计工作发展规划》;2008.(1-8)。

[2]邢俊芳:《效益审计中国模式探索》[M];中国财政经济出版社,2005:25-28。

[3]《建设部标准定额研究所.建设项目经济评价案例》[M];中国计划出版社,2006:110-115。

[4] 国家发展改革委,建设部发布:《建设项目经济评价方法与参数》(第三版);中国计划出版社,2006:98-102。