财政民主是保障民生之本

张千帆

近年来，“财政民主”颇受中国社会关注。在去年“两会”结束后的记者招待会上，温家宝总理主动表示“要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”；而在今年的记者招待会上，他更是特别提到中央和地方财政“将会实行全程监管，并且向人民公开”。要保障民生，必须落实民主；要保证各级财政“取之于民、用之于民”，必须实行财政民主、预算公开并让人民监督政府开支的流向。

财政民主缺失衍生腐败

长期以来，中国各级政府预算都是由行政决定的，人大发挥作用严重不够，因而财政民主相当匮乏。在每年“两会”上，人大代表和政协委员审议的财政预算都是粗线条的，很难看出什么名堂。对于普通公民而言，政府预算方案更成了不可公开的“国家秘密”。在缺乏人大和社会监督的情况下，政府财政就不再是“公共财政”，而成了官员的私人财政。前几年，广东省人大率全国风气之先，对省政府提出的细化预算方案进行实质性审查，结果发现了很多问题。今年，河北承德市人大将市政府的财政预算草案两次打回进行修改，第三次在削减政府采购、增加民生投入后才得以通过。这些都是财政民主的积极典范，只可惜这些事例至今为数太少、不成气候。虽然今年财政部公布了政府预算，但是预算仍然不够细化，而全国人大常委会财经委则已表示不会审议为应对金融危机而拨付的4万亿之巨的财政投入。在财政民主缺失、预算过程保密的情况下，层出不穷的楼堂馆所、“三公”问题乃至官员个人贪腐就成了见怪不怪的必然现象。

在很大程度上，现代国家是一个财政国家，政府的主要任务就是花纳税人的钱为纳税人办事。但是究竟办哪些事，必须由纳税人选举产生的议会来决定，因为根据理性选择理论，理性自私的人一般都会首先考虑自己的利益；这样，如果完全由行政自我决定，那么纳税人的钱恐怕主要不是花在纳税人身上，而主要是花在政府官员身上。更何况即便政府想为老百姓做事，但是如果后者不能参与预算过程，那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。老百姓选人大代表就是一个信息交换的过程：选民将反映自己利益的代表选进各级人大，代表理应通过和选民大量接触而得知民情。在预算审议过程中，代表也应当知道选民究竟想要政府为他们做什么。只有通过这样的过程，确定预算方案，才能保证纳税人的钱被用在国计民生的刀口上。

预算开支常与社会脱节

从国外来看，预算大概分为两个过程：先由行政制定预算草案，再由议会审议、修改和通过。第一个过程各国都有，看起来也和中国差不多。如美国的管理和预算办公室和中国的财政部颇为类似，先汇总各部门提出的预算，调整后交给总统，再由总统向国会提出预算草案。美国建国时，制宪者都认为应该由国会来管预算，行政不应该插手，后来发现预算实在太复杂，尤其是行政部门在新政后高度专门化、复杂化，议会根本就管不过来，因而预算都是由总统先制定一个草案，然后交给国会通过。

第二个过程各国也都有，但是法治发达国家的预算审议过程要比中国长得多。美国国会要花大半年时间讨论预算报告，最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。虽然某些项目———如社会保险———每年都是固定的，不能修改，但是国会在预算过程中仍然发挥决定性作用。因此，虽然各国行政都在预算过程中发挥了很大的作用，但议会还得有一个实质性的控制，否则政府开支就会和社会需要脱节。

相比之下，中国各级人大总共才开十来天会，中间还要审议一些重要法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在预算上的时间很少。这样，中国的预算开支就很容易和社会需要脱节。在大多数国家，社会福利、医疗保险、基础教育都是政府开支的大头，在中国却长期以来微不足道。要改变这种状况，根本在于改革财政预算制度。

分成三个层次进行改革

中国的公共预算改革可以分为三个层次。首先是行政层次上的技术性改革，主要是改进预算制定、执行和审计等过程的技术与方法，提高公共预算的效率、降低制定成本。其次是行政公开和透明度改革，要求行政部门在制定预算过程中充分考虑民意，公开预算甚至公开听政。目前已有一些地方开始了这类试验，如浙江温岭的“民主恳谈”，取得了相当好的社会效果。最后是公共预算的制度化建设，主要是指完善各级人大的预算审议职能，如广东省人大近年来率先尝试的预算改革。

相对来说，第一个层次的改革难度最小，但在第二和第三层次缺位的情况下恐怕成效有限。因为在缺乏外部监督的情况下，改革内部动力往往不足。中国公共预算改革最终必然离不开人大制度的作用。否则，即便某些地方的公共预算可能因为开明的领导而一时走在前面，但是领导调任之后就未必能持续下去。虽然改革存在难度，但是即便在目前的条件下，各级人大还是有很多事情可做，譬如至少可以要求预算细节在人大和政协范围内公开，让各地“两会”真正履行财政民主职能，进而为保障民生发挥实质性作用。▲（作者是北京大学宪法学教授。）