政府创新与地方治理：一个分析框架

单　鑫

摘要：在全球化趋势日趋明显的当今时代，随着我国各项改革不断深入，政府创新不再仅仅局限于政府内部，它越来越多地与公民社会发展、地方治理成长发生着关系。从实践上来看，地方治理已经成为当前我国政府创新的一种趋向，建立起“政府创新与地方治理”的分析框架是构建社会主义和谐社会的一个全新的课题。分析框架对地方治理的基本内容、社会根基，政府的主导作用，可能出现的异化问题以及实现路径选择进行了论述。

关键词：和谐社会；政府创新；地方治理；地方政府

中图分类号：D625；D033文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.008

21世纪初，我们党提出了构建社会主义和谐社会的重大任务，“社会建设”被明确地提出来并纳入中国特色社会主义事业的总体布局中去。近年来，在科学发展观的指导下，各级地方政府围绕构建和谐社会的中心任务，大力开拓创新，将视野投向政府之外的社会系统，更加关注民生需要和社会发展。从学理的角度来看，政府创新与公民社会的发展密切相关，地方政府创新正趋向于地方治理。因此，建立起“政府创新与地方治理”这一分析框架，是和谐社会的应有之义，也从一个侧面反映了地方政府创新的趋势。

一、地方治理——中国地方政府创新的趋向

改革开放30年来，随着我国社会主义市场经济日益发展，各项体制改革不断深入，政府组织开始主动地在观念、体制、行为等方面进行创造性地变革，政府创新已经逐渐成为一种趋势和潮流。由于地方政府直接面对地方的公民与社会，地方政府的创新就具有更重要的地位和作用。总体上来看，无论是从创新的方式、内容还是影响，地方政府创新已不再局限于政府体系内部，它越来越触及到政府以外的社会系统，并且随着创新在深层次上的展开，在广范围上的进行，政府和社会的运行方式被深刻地改变着。通过创新，政府和社会得到沟通，社会以一种为政治权威所认可的方式被培育着，它们的力量不断地被激发出来。也就是说，地方政府的创新越来越趋向于地方治理。

通过对中国地方政府创新奖案例的研究，也可以得出这一结论。由中央编译局等单位发起的中国地方政府创新奖，是我国第一次由独立的学术机构对政府创新行为进行评估，这是一个开启“民评官”历史的民间奖项。自2000年创立之日起，至2008年已举办了4届，共有83个项目入围，其中41个项目获得优胜奖。经过几年的发展，该奖项已经确立了一套较为成熟的政府创新评价体系，获奖项目案例受到广泛关注，并成为国内学者研究的重要参考资料。我们以4届83个入围奖项为蓝本，来进行一个简单的案例统计分析。

为了研究需要，我们从政府管理的角度来划分政府创新。地方政府管理可大致分为内部管理和公共管理两大块：前者主要指地方政府机构的内部运行活动过程，即依法定职能而设定的结构、制度、程序、人事、支撑保障及其相互的自身运行活动，主要内容包括职能确定、机构管理、制度管理、程序管理、效率管理等；后者是地方政府对外实现公共利益而进行的管理，主要内容包括保障民主参与，促进经济发展，提供公共物品等。因此，我们将政府创新分为政府内部管理创新和公共管理创新，又将公共管理创新细化为经济发展、公共服务以及民主参与三个方面的创新。见图1。

图1显示，政府公共管理创新占了81％(经济发展、公共服务、民主参与之和)，其中公共服务、民主参与领域又占了绝大多数，是政府创新的主要部分。结合内容来看，创新大都集中在服务型政府建设，审批制度改革，某些公共服务领域的民营化改革，农村和社区治理创新等方面，这些都是当代地方治理的核心内容。因此，我们可以说，地方治理已成为当前政府创新的趋向。

但是，理论界似乎还没有注意到这一动向，鲜有学者将“地方治理”的框架引入到政府创新的研究中去。虽然当前中国地方政府的管理还远未达到“治理”的经典含义，“地方治理”一时还难以与中国的“地方制度”对接，以“地方治理”作为一种范式来分析地方政府似乎是纸上谈兵。但是，我们“如果将地方治理看做一个制度变迁、演进的过程，看作公共管理策略工具不断改进和创新的过程”，那么这一理论对于中国的地方政府改革则具有一定的借鉴意义和导向价值，为此，笔者将尝试着建立起一个“政府创新与地方治理”的分析框架。

二、地方治理创新的基本内容

政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。而政府治理创新涉及到管理创新和政策创新两个层面，从管理创新视角看，中国政府治理需要引入以人为本、市场导向和绩效导向等治理新理念，推进服务型政府、掌舵型政府、绩效型政府和扁平化政府建设；从政策创新视角看，中国政府治理需要推进参与型政府、回应型政府、透明化政府和研究型政府建设。还有学者概括了地方治理创新的基本内容：完善政府结构，改变政府管理模式，提高政府效能；增强社会自主性，形成新的权力依赖关系；通过创新实现善治。可见，政府创新实际上是围绕着建设一个什么样的政府来进行的，而治理创新的焦点不仅在于政府，还在于社会，地方治理创新还特别强调公民的参与。另外，从价值上讲，地方治理涉及多元利益主体、市场机制作用、政府依法行政等多种含义，包含着政治、管理、法律的意蕴。综上所述，要全面认识地方治理创新的基本内容，应该从政府、社会、公民和政治、管理、法律这两个维度展开。

(一)政府、社会、公民的视角

对于地方政府来说，地方治理创新包含3个内容：一是要理顺地方政府与其他组织(包括地方立法、司法机关、非政府组织)的关系，“作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构”；二是在明确划分权责关系的基础上，政府效能的提高应该更多地依靠市场力量和社会组织的力量，政府要把市场和社会组织纳入公共服务供给的框架内，在发展市场经济已经逐渐成为地方政治精英自觉行为的情况下，尤其要强调社会力量的培育；三是地方政府鼓励公民参与，创新参与的方式，扩大参与的边界，疏通参与的通道，“如果公民参与有问题，那么所产生的反应就不应是终止参与，而是进一步对公民进行教育”。

对于地方社会来说，作为地方社会的构成单元，地方非政府组织、社区组织、各种利益集团等，在公共政策制定与公共服务提供等方面，他们与政府组织合作，由此形成了多元主体力量参与的地方治理网络。这是一个多元治理主体反复博弈、互相学习、自我反思的过程，在这一过程中，他们的能力不断增长，自主性得到提升，由此促成了地方社会整体的生长与发育。

对于公民个体来说，“地方”一直被认为是公民参与公共政策过程，实行自主管理的实验室和训练场，甚至有学者认为地方治理的目的在于达

成以公民发展为中心，面向公民需要的新型社会与公共事务管理体系。与代议制的模式不同，地方治理特别强调公民的直接参与。只有通过积极的公民参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，通过参与可以获得满足最大多数公民权利利益需求的规则和决策，民主参与可以增强政府的合法性，而且公民参与可以导致我们通常所谓的公共服务的一种全身心的投入。

(二)政治、管理、法律的途径

美国著名学者戴维·H·罗森布鲁姆在研究公共行政学时，发现公共行政研究存在管理、政治、法律三种不同的途径，管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实地执行与落实各项法令规章，政治途径则是基于立法与决策的考虑，至于法律途径则强调的是政府的裁决功能，对维护宪政权利的承诺，以及法治。地方治理创新也处处渗透着这三种途径，以此来分析地方治理是有意义的。

地方治理研究的政治途径意味着多元的利益主体在地方公共事务治理的框架内均占有一席之地，从而最大化地实现代表性、政治回应性和责任的价值，以协商和民主的方式完成地方治理；地方治理的管理途径推崇政府对公共事务的开放式管理，注重顾客的回应性，以绩效为基础，以效果为导向，妥善运用各种市场机制来安排公共行政在产品和服务的提供。这不仅能使服务成本大大降低，而且顾客会更加满意；地方治理的法律途径要求政府行为规范，依法行政，使法律成为权力的控制器，“在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，民众必须守法，政府更必须守法”，现代法治的价值在于保障公民的权利，还要为公民权利的救济，提供有效的制度化的保障。政治、管理、法律三种途径下的地方治理创新，实际上是说，通过创新，地方治理要成为多元的公共事务治理机制，而不是一元的；地方治理要成为有效的治理机制，而不是无效的；地方治理是要建立在法治基础上的治理机制，而不是无序的。

三、地方治理创新的社会根基

地方治理的创新不是在真空中臆造而成的，它是建立在一定的社会根基之上的。1978年之后，中国开启了改革的大幕。针对传统的集权体制，政治体制改革与经济体制改革都共同围绕着权力结构调整展开，其基本取向就是放权：党向国家放权；国家向社会放权；政府向单位或个人放权；单位向个人放权。这种放权不仅触动了传统的集权体制架构，而且培育了突破传统体制，全面推进改革的各种政治和社会力量，这其中包括获得自主权的地方政府、企业单位，以及日益独立的社会个体。特别是市场经济因素的出现，非公经济要素的成长，成为被国家权力吞食的社会重新发育成长的最初要素。伴随着改革的逐步深入和发展，这些因素又不断成熟和理性化，影响并作用于人们生活的方方面面，集中表现为3个层面，即公民个体和公民整体的心理层面，公民之间、公民与国家的关系层面，公民社会的组织化层面。这3个层面导致了政治文化发生转型，利益关系得到调整，民间组织大量兴起，这就必然要求政府的治理发生变化，这是地方治理创新的社会根基。

(一)政治文化的转型

美国学者杜赞奇在研究中国社会史的时候，提出了“权力的文化网络”这一分析框架，在组织结构方面，由文化所连接的网络是地方社会中获取权威和其他利益集团的源泉。可见，文化在地方社会中的重要性。阿尔蒙德把政治文化定义为“政治行为取向的特定模式”，在他看来，这些特定模式构成了所有治理机制的基础。改革开放以后，市场经济的渗透，中国传统的政治文化发生了转型，“政治观念上由集权转为民主，政治态度上由政治疏远转为政治参与，政治方式上从人治走向法治，政治人格上由人身依附转向独立自主，政治倾向上由激进转为变革”。这在根本上就要求传统的治理方式向开放式的地方治理方式转变。

(二)利益关系的调整

“在社会国家化的中国，国家控制着差不多所有的资源、利益和发展机会，并借助于这种垄断广泛地介入社会生活，并对之实施严格而全面的控制”，这种控制机制在农村表现为“公社制”，在城市表现为“单位制”，这使个体与社会失去了自主发展的权利。而市场经济的发展，出现了不同阶层、产权明晰的利益主体，这是公民社会形成的关键。“公社制”的解体、“单位制”的日渐式微，公民、社会、国家的关系发生了变化，从方式上看，他们的联系更多地建立在契约的基础上，从空间上看，国家与公民的联系会越来越多地发生在社区这一空间，社区成为国家渗透社会的新的中介，公民与社区逐渐建立起内生的利益联系，这促使着公民将更为积极地参与社区事务。

(三)民间组织的兴起

20世纪50年代初，全国性社团只有44个，而截止到2008年6月，社会团体达21.1万个。市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致了民间组织在数量和种类上的激增，更重要的是这些新产生的民间组织的性质已大大不同，其民间性、自主性、组织性、志愿性和合法性都得到了很大的增强。更有学者认为，民间社会团体为民主法治提供了不可缺少的结构性支撑。民间组织的兴起成为政府与公民沟通的重要桥梁。公民通过民间组织这一载体，与政府进行对话，提出自己的利益诉求，因而，民间组织成为地方治理创新的重要源泉。

四、地方治理创新的主导：政府

(一)政府的“元治理”作用

地方治理本质上是一种地方公共事务的多中心安排制度，从理论上讲，地方政府只是多元主体中的平等一元，在地方治理的过程中，公民与非政府组织分享了许多原属于政府的权力。但是，实际上，他们所享有的权力，都是经过政府同意以法律形式授予的，政府保留了治理之门最终开启与关闭的权力。在可以预见的将来，国家与政府仍然是最重要的权力主体。而且，与市场失灵、政府失败一样，治理也会失败，杰索普将治理的失败理解为由于有关各方对原定目标仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。面对一个多元权威并存的治理体系，政府首先要承担起元治理角色，从而使不同自组织安排得以实现。

从中国的国情来看，实现地方治理离不开政府的作用。中国是后发外生型国家，外部环境的压力不允许我们像西方世界那样经由国家和社会内部缓慢地发育而内生出现代化，需要发挥国家的强大动员力量来快速地推进现代化，无论从政体还是从政权的性质来看，我们也完全具备发挥这一优势的条件。

(二)地方政府是地方治理创新第一推动集团

在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。在推动地方治理的创新中，地方政府具有无可比拟的天然优势：第一，地方政府最靠近地方民众和地方组织，能够及时、有效地了解和把握本地方民众的偏好和需求，并将这种需求转化成制度安排，在这一点上，中央政府不如地方政府；第二，地方政府在一定程度上能够支配和

调动地方资源，作为公共利益的化身，它能够为解决公共问题而启动创新，在这一点上，公民个人和其他地方组织不如地方政府。

改革开放以后，中央决定在农村地区开展村民自治以及在城市开展社区自治，地方治理的大门最先由最高层的政治权威开启，这为地方治理提供了关键的合法性支撑；中央和地方关系历经多次调整，中央向地方分权，给与地方更多的自主权，已经成为改革的主流思想，分权化改革为地方政府的创新创造了充分的制度空间和经济条件，地方政府日益成为独立的行动主体和利益主体，这大大激发了地方政府的创新热情，使他们能够根据各地的具体情况，大胆创新，从而形成了丰富多彩的地方治理实践。

(三)地方官员是地方治理创新的直接启动者

中国现阶段，领导者个人在政府创新中的作用不可小觑，开明和具有事业心的领导者往往是政府创新的直接推动者。曾有学者对此作出过精辟的论述，“在中国，相对于强大的国家和政府来说，社会还处于发育之中，其主动提出要求的能力有限，并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求，而是说它的要求需要被发现并引导。这样，创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员，还包括社会中的积极分子”。就地方治理创新而言，“作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的非循规蹈矩者，官员中的‘企业家”。

五、地方治理创新中可能出现的异化

大概出于对创新的保护，大部分学者都对地方政府创新持积极的肯定态度，但也有学者提醒我们注意地方政府的创新行为偏向“可能无效率”，还有学者提出了“伪创新”的命题。在创新成为一种大势和潮流的情形下，地方政府出于各种各样的考虑，纷纷进入创新者的行列，这样的创新很容易发生异化。

(一)原因：地方政府的“自利”、“寻租”与权力关系的内卷化

改革开放以来的分权化改革，使地方政府成为具有自身利益的行动主体，特别是，地方政府行为主要取决于拥有决策权的地方官员，他们也具有经济人的一面和自利性的倾向，从制度经济学和博弈论的角度来看，“他们是利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与中央政府和微观主体的博弈中，将努力通过追逐潜在暂时的制度收益来显示政绩，从而使自己的政治资本增殖”，这最终很可能导致制度创新的收益虚化。

除了地方政府的“自利性”，地方政府在地方利益集团的寻租活动中被“俘获”，也是“创新异化”的一个重要原因。经济学中，把超过资源所有者机会成本的报酬称为“寻租”。布坎南将“寻租”定义为“那些本当用于价值生产活动的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争”。他认为，寻租从总体上看没有配置价值，是一种社会浪费。由于资源的稀缺性，在市场经济还不发达的条件下，政府垄断了绝大多数资源的分配权，一些利益集团通过“游说”和“资源交换”的不正常手段谋求小团体的利益，使政府创新偏离了追求公共利益的原有轨道，使创新成为政府与利益集团建立利益交换关系和谋求“双赢”的工具。

权力关系的内卷化也是一个重要原因。“内卷化”概念由美国人类学家克利福德·格尔茨首创，意指具有高度自我复制能力的传统结构，以其日益精致化的内部调整来应对变化的环境，致使革新因素不断地内卷于传统结构之中而难以达至真正的变革。它反映在政府创新领域，就是说政府创新的一些理想的制度安排很有可能与现实的组织结构中的制度实施无关联，无法扎根于现实的制度土壤之中，从而导致立足于前者的任何创新都内卷于现实的权力关系格局中。也就是说，政府创新很有可能与现实的制度实施不兼容，甚至会受到其巨大的排斥和冲击。

(二)表现：一元化的“多元”治理与扭曲的公共利益

以“彰显政绩”为主要驱动力的创新，实际上是一种以政府的高度动员能力为依托，通过自上而下的强制方式，追求外在形式的改进，在治理的全过程中，以政府力量包办、代替体制外其他行动主体力量的发挥，它并不着眼于社会力量的培育，相反以对它的长期摧残为代价；被“俘获”的创新，其整个治理过程实质上只对寻租的利益集团开放，缺乏公众的参与，难以反映公共利益，而且由于信息不对称，即使某些利益主体能够进入治理过程，但是他们的利益表达在最终的治理结果中不能得到反映，这将会挫伤他们参与公共事务的积极性，难以形成多元的治理主体。

“政府包办代替其它主体力量的发挥”、“不反映公共利益”，是地方治理创新异化的主要表现。这显然无法促进规范意义上的“地方治理”成长，由于缺乏内生的制度性因素，这些创新不能获取稳定的因素，具有“运动式”的特质。这样的治理模式不断强化，使政府力量单边愈发强大，政府以外社会主体的发育将会受到打压，伴随着国家政治社会发展而内生出的治理动因和治理机制也会受到摧残而难以形成积聚效应。

六、地方治理创新的路径选择

地方治理创新是在构建社会主义和谐社会中政府创新呈现出的一种新趋势，代表了正确的方向，但是地方治理创新也有可能发生异化。因此，我们必须探寻出一条正确的路径。

(一)推动地方治理创新，首先要以社会为中心进行行政创新

1、行政理念要改革。总体上来说，“危机”和“发展”是创新的两类基本背景，而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。对于政府来说，“危机”往往不能使政府正常地实现自己的行政功能，使政治一社会系统中某一环节产生故障，这将会影响整个系统的运转，任其发展下去将会最终带来政府的合法性危机。在习惯思维、路径依赖的影响下，为了应对危机，在目标导向下，政府创新容易被设定为恢复原来状态、强化原有功能，并且创新所体现的发展意义也往往局限于行政发展而不是政治发展的层次。这是长期以来我国地方社会发育迟缓的重要原因。因而，政府的行政理念中不仅要注入社会的空间，而且要以社会为中心进行创新。由于政治和行政的不可分性，不能将政府行为仅仅定位于实现某种行政管理的功能，而应将它定位于调节政府与社会关系的一条途径。

2、行政体制要创新。行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。首先，要将行政体制定位于面向公民社会的开放体制，而不是封闭的官僚体制；其次，行政体制还是为公民社会服务的体制，目前世界行政改革的重要价值之一就是实现由过去的“公共权力”为核心的“消极行政”向“公共服务”为核心的“积极行政”转变，建设服务型政府已成为中国政治精英的共识；第三，行政体制是承担责任的体制，它包括责任主体的明确、政府与其他主体关系的合理以及查验责任标准的清晰。总

而言之，要从政府为中心的行政管理体制，转为以公民与社会为中心的体制上来。

3、政府职能要转变。寻租活动存在的根源在于政府权力对于公共资源的垄断。布坎南认为，如果政府活动极大地超出了保护性的国家所限定的范围，如果政府干预市场调节过程，租金耗散的趋势受到阻碍，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免。他认为，寻租活动是与政府在经济中的活动范围大小直接联系在一起的，是与公共部门的相对规模直接相关的。因此，政府必须转变职能，将市场可以调节的职能转交给市场，将社会能够承担的职能转交给社会组织，这才能从根本上避免寻租的出现。

(二)推动地方治理创新，要跳出行政层面的单一思维

如上文所述，地方治理创新容易异化成一场昙花一现的创新运动，这实际上源于地方政府的政绩冲动。这一问题表面上发生在行政管理的层面，但是核心却在政治层面，其他诸如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把“经济建设为中心”演变为“以GDP为中心”等问题，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。地方政府追求政绩并没有错，关键在于以什么样的手段，追求什么样的政绩。解决这一问题，只有跳出行政层面，从改革和完善地方官员的评价机制人手，将对上负责与对下负责结合起来。

目前存在的主要问题就是，“对上负责”在地方政府评价机制中占了主导地位，而“对下负责”在很大程度上却缺失了，地方民众的意见没有发挥应有的作用，这导致地方政府行为一味迎合上级需要，而不考虑地方实际。公民评价机制缺失所带来的更深层次的影响在于，社会与政府缺乏交往互动，社会对政府没有制衡约束的情况下，社会作为一个整体被忽视了，政府依然故我地运用自上而下的命令方式来支配社会力量，从而导致一个具有理性、独立性和自主性的社会一直发育不起来。

(三)推进地方治理创新，还应该充分挖掘、利用现有的制度资源

建国以后，为了团结社会各界群众投身社会主义建设，工会、妇联、共青团、文联等社会组织作为法定的社会团体被保留下来，并被纳入体制内，成为享有相应行政级别的“二政府”。改革开放以后，各种形式的社会组织迅速发展，特别是作为政府职能转变的溢出效应的行业协会大量成立，成为中国公民社会成长的制度性平台。由于这些社会组织本身还在行使着大量的政府职能，与政府还有着密不可分的联系，由于缺乏自主性，甚至还不能称其为规范意义上的社会组织。但是，我们不得不承认，近几年来，各类社会团体，无论是法定社团，还是民间组织，都越来越作为一种体制外的力量来推动着国家治理变迁和成长。正如马秋莎(Qiusha Ma)所指出的：“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展。”

对于社会团体和社会组织而言，要与政府进行良性互动，找到与地方政府目标的契合点，特别要关注政府职能转变的动向，在具备条件的基础上，积极承担政府组织转移下来的，并与自身定位相符的职能，主动弥补政府能力的不足，寻求形式上的合法性；积极反映自身所代表的那部分群体的利益诉求，增强实质上的合法性。

(责任编辑曾毅生)