《村组法》实施办法中的乡村关系规定评析

张丽琴　陈荣卓

摘要：各省《村组法》实施办法有4种不同的方式规范村民自治中的乡村关系。一些规定虽然文字表述存在差异，但实质内容没有不同；一些规定事实上改变了《村组法》对乡村关系的调整，同时，对乡村之间指导、协助的事项和方式的规定还不够完整。从当前村民自治的实践来看，提升乡村关系法制化水平的空间是明确乡村只见有关指导、协助的事项和方式；在实现途径上。不是制定专门的《乡村关系法》，而是在现行《村组法》中增补相应的条款。

关键词：村组法；实施办法；乡村关系

中图分类号：D927文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.012

按照现行《村委会组织法》(以下简称《村组法》)第4条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。乡镇政府与村委会之间的这种指导与协助关系形成了特定的乡村关系，并由此构成了调整乡村关系的基本法则：乡镇政府指导村委会开展工作；村委会辅助乡镇政府实施职能。但《村组法》并没有具体指明乡镇政府究竟应如何指导村委会工作，村委会又如何协助乡镇政府实施职能。为了使中央立法具体化和地方化，在《村组法》实施后的几年内，我国大陆绝大多数省级行政单位，都纷纷颁布了《(村组法)实施办法》(以下简称《实施办法》)，并且大都有涉及乡村关系的规范，但是，各省立法既有雷同，也有差异，同时还存有一定疏漏。因而有必要对各省级的这些《实施办法》予以具体分析，以利于进一步提升乡村关系法制化水平。

一、实施办法中的乡村关系规定

截止至2008年12月，我国大陆31个省级行政单位中，除青海和西藏之外，其他29个都根据《村组法》制定了相应的实施办法。各地实施办法以4种方式规范村民自治中的乡村关系。

(一)完全重复与《村组法》的规定

在这种立法模式中，实施办法中的乡村关系规定完全重复《村组法》第4条的内容。即，在实施办法中规定：乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村委会协助乡镇政府开展工作。属于这一类的省区有：河北、河南、浙江、安徽、江西、广东、广西、四川、贵州、陕西、宁夏、内蒙古、吉林等13个。

(二)间接规定乡村关系内容

在这种立法模式下，虽然在立法文件的前面部分(一般省实施办法都在第3、4条或者第5条规定乡村关系)没有明确乡村关系，但在最后有间接涉及乡村关系的条文。属于这一类只有海南。该省《实施办法》第32条规定，县级以上人民政府民政等有关部门和乡、民族乡、镇人民政府应当对村民自治事务加强指导；分级负责对有关国家工作人员以及村民委员会成员组织培训；依法受理对违反《村民委员会组织法》和本办法的行为的举报，并按职责分工负责调查处理，以保障村民实行自治。

(三)将《村组法》的规定具体化

这种模式就是，省实施办法中的乡村关系规定比《村组法》第4条的规定更详细，换言之，作为地方立法的实施办法对作为中央立法的《村组法》起了进一步具体化的作用，但就乡镇政府指导村委会开展工作、村委会协助乡镇政府实施职能的具体内容没有明确列举。它们包括：江苏、重庆、北京、福建、上海等5个省级单位。

例如，在重申《村组法》第4条规定的同时，重庆市的立法规定，乡镇政府或街道办事处可以依法委托村委会成员办理有关行政管理事务，但必须对委托的事务依法承担责任。北京市强调的是乡镇政府应该指导、支持和帮助村委会建立、健全各项自治制度，依法开展自治活动，但不得侵占或者自行处置村集体财产。江苏的立法不但强调乡镇政府不得侵占村级集体财产，同时还强调乡镇政府应当为村委会开展工作提供必要的条件。与重庆不同，福建不是强调乡镇政府可以将行政事务委托于村委会，反过来，强调村委会在协助乡镇政府开展工作中，可以接受其委托办理有事务。在上海市的立法中，关于乡镇政府应该如何指导村委会开展工作的规定与北京相同，而就村委会如何协助乡镇政府实施职能的问题与重庆一致。和江苏一样，上海亦强调村委员会办理有关行政事项时，政府应当给予指导，提供必要的条件或者经费，而且，当区、县政府的有关部门确实需要村委会协助工作或者委托村委会办理有关事项的时候，应当通过乡镇政府统一安排。

(四)明确列举乡镇政府对村委会指导和协助的内容和方式

在这一类立法模式中，实施办法不但在文本中对《村组法》第4条的规范细化，而且针对乡镇政府的指导行为和村委会的协助行为，在方式或内容上作了具体的列举。实践中，天津、山东、湖南、山西湖北、黑龙江、新疆、辽宁等8省区的做法即是。其中，湖北、黑龙江、新疆、辽宁4省区在乡村关系专条下还做了分款的规定。湖北就乡镇政府的指导方式进行列举，但对指导的具体事项没有专门规定；而其他3省并没有限制乡镇政府对村委会的指导方式，但详细规定了应予以指导的内容。

天津立法规定：乡镇政府应当指导、支持村委会在法律规定的范围内开展自治活动，帮助村委会成员提高综合素质和工作能力，解决在工作中遇到的问题，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。相应地，村委会应当协助乡镇政府开展工作，接受并完成其安排的工作任务。山东立法指出：乡镇政府应该指导村委会依照法律、法规和政策履行自己的职责，指导村委会开展社会主义物质文明和精神文明建设活动；支持，保障村民依法行使民主权利；指导和帮助村委会依法管理好村农民集体所有的土地和其他财产。而村委会应当协助乡镇政府开展工作，并及时反映村民的意见、建议和要求。湖南则明确，乡镇民政府指导村委会会开展工作的主要范围是：依法支持和保障村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会可以通过宣传、教育、动员、提供情况等形式协助乡镇政府做好与本村有关的各项工作，也可以依法接受乡镇政府的委托办理有关事宜。山西在其实施办法中言明，村委会协助乡镇政府实施行政任务的主要内容有：环境与资源保护、土地管理、建设规划、治安保卫、公共卫生、文化教育、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等工作。

就湖北的立法而言，乡镇民政府通过下列方式对村委会进行指导：宣传法律、法规和规章，指导村委会依法开展工作，促进村的经济和各项事业的发展；听取村委会对乡、民族乡、镇人民政府工作的意见，帮助村委会解决工作中遇到的困难；培训村委会的成员；定期审计村级财务；法律、法规和规章规定应该予以指导、支持和帮助的其他事项。黑龙江立法所列举的指导内容包括：执行《村组法》及《实施办法》，建立健全民主制度，依法实行村民自治；教育村民依法履行合同、纳税等义

务，积极完成征兵、计划生育、初级卫生保健、粮食定购等任务；发展农村经济，健全农业产销服务体系，管理好属于村民集体所有的财产、土地和其他资源；制定村级经济发展和建设计划，并在资金、技术、人才、设备等方面给予支持；制定村级公共事务和公益事业发展规划，开展社会治安综合治理，加强社会主义精神文明建设。新疆立法界定的指导事项有：指导和支持村委会依法履行职责；指导和督促村委会实行村务公开和民主理财；指导和支持村委会和村民代表会议开展对村民委员会成员的民主评议活动，支持和保障村民依法行使民主权利；指导和帮助村委会建立和坚持村民自治的各项制度，发展农村基层民主；负责对村委会成员进行培训。辽宁的立法规定的指导事宜如下：指导和支持村委会依法履行职责；指导和帮助村委会开好村民会议和村民代表会议；指导和督促村委会实行村务公开；指导村委会开展对其成员的民主评议活动；指导和帮助村委会建立和坚持村民自治的各项制度；组织培训村委会主任、副主任、委员。

二、乡村关系规定存在的主要问题

从目前立法来看，《村组法》以及省实施办法中的乡村关系规定都还存在一些问题，概括起来主要有如下几点。

(一)少数地方立法改变《村组法》的旨意

对村委会协助乡镇政府实施职能中的委托问题的规定，各省级单位有两种不同的立法模式。一种如天津、重庆等，要求“村民委员会应当协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，接受并完成其安排的工作任务”，或规定“乡、民族乡、镇人民政府或街道办事处可以依法委托村民委员会办理有关行政管理事务”。在这种立法模式下，立法者并不强调村委会的意愿，只规定它有接受乡镇政府委托的义务。另一种如福建、上海、湖南等，规定村委会“可以接受乡镇政府的委托办理有关行政管理事务”，言外之意，法律并没有强求村委会在任何情况下都必须接受委托，既然是“可以接受”当然必要时也“可以不接受”。

实践中，以上两种委托可能产生不同的后果。当委托的主动权在乡镇政府手上时，其依据需要可决定委托也可决定不委托村委会办事，村委会没有表达意愿的权利，只有服从的义务。应该看到，这样的规定较符合《村组法》的相关规定。当村委会可以选择是否接受乡镇政府的委托时，就有可能出现村委会接受委托或不接受委托，甚至有选择地接受委托的情形。那么，无论基于什么理由，当村委会决定不接受乡镇政府的委托时，已经实质上改变了《村组法》现有的规定。尽管，于法理上，《村委会》现有规定的合理性有待商榷；在情理中，我们不可能要求村委会对乡镇政府言听计从。但不可否认的是，这样的下位立法和上位法律冲突，是违反立法原则的。

同样是关于村委会协助政府实施职能的问题，在一些省级的立法除了规定村委会有义务协助乡镇政府开展工作之外，还规定区、县人民政府的有关部门也可以要求村委会协助其开展工作，如上海、天津的立法就是如此。就类似情形在实际中应如何操作这一问题，上海要求区、县人民政府的有关部门应当通过乡、镇人民政府统一安排。天津没有这的规定，这就有可能默许一些政府部门可以直接要求村委会协助，而无需借助乡镇政府转手。那么，天津的做法事实上也溢出《村组法》中明确的，关于村委会只协助乡镇政府开展工作的规定。

(二)大多数实施办法的规定过于抽象

表述的概括与具体之间是存在差异的。从农村实践情况以及法律应用的角度出发，语言的明确性以及条文的具体性有利于人们对法律的理解，这也是普及法律的前提。一个外在的形式，可以使法律文本更具马克斯·韦伯所说的法的“形式合理性”。对乡村关系的规定，可以有长略不同的表述方式，表面上看没有大的不同，但在实践中是有区别的。目前大多数省实施办法的规定都过于抽象，对指导以及协助的方式和内容欠缺列举，或者列举不全面。这种情况下，正常的乡村关系就难得到切实的维护，进而很容易导致另一种倾向：乡镇政府为了贯彻落实各项任务而不断强化对村委会各方面的控制，将立法上的“指导”变成“领导”，甚至将必要的“管理”变成“管制”。

(三)条文规定有明显的自相矛盾之处

《村组法》以及部分省级立法在乡村关系表述中有明显自相矛盾之处。例如，按照《村组法》第4条的规定，乡镇政府对村民委员会的工作应给予指导、支持和帮助。部分省级立法在紧接这一规定之后，接着表述的是，“乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。“干预”是一个中性词，是指施予影响，包括良性的影响也包括恶性影响。既然条文的前半部分已确定了乡镇政府可以对村委会开展村民自治工作实施影响，后半部分却又禁止乡镇政府对“属于村民自治范围内的事项”实行任何干预(包括必要的良性干预)，这样，立法者在态度上就出现自相矛盾。即使是依法属于村民自治范围的事项，如果村委会不依法组织村民进行组织，乡镇政府是可以介入纠正的。进而，应该在立法上将法律所禁止的“干预”，明确界定为“非法干预”。如湖北的《实施办法》第4条第2款，前面4项列举的是乡镇政府指导村委会实施村民自治的方式。而最后一项周延性列举的目标却指向“需要指导的其他事项”。这里，前文的“方式”与后文的“事项”显然不协调。由于《村组法》中缺少法律责任条款，无论是发生乡镇政府非法干预村民自治，还者是村委会协助乡镇政府工作不力的问题，都不能依法纠正。

三、提高乡村关系法制化水平的途径

就如何提高乡村关系的法制化水平这一问题，目前，学界有两种观点，一是认为应制定专门的《乡村关系法》；另一是不提倡专门立法，但建议在《村组法》中增加相应的条款以实现目的。我们认为，后者更具可行性。

(一)出台专门立法已缺乏依据

有学者在研究中指出，当务之急是要用一个法律的形式来明确的规定在农村自治的条件下村里应该干些什么，乡镇应该干些什么，也就是要搞一个乡村关系法，用法律的形式一条一条的明确规范双方之间的关系。但是，主张专门立法时，一个值得考虑的问题就是，《乡村关系法》调整对象究竟是什么?

事实上，乡村关系的外延可能有两个不同的层面。第一个较广泛的是乡镇政府作为基层行政主体与农村之间存在的所有关系，包括政治、经济、文化等方面。第二个层面的乡村关系只包括村民自治中两者之间的指导和协助关系，具体来说，就是乡镇政府指导村委会实施民主选举、民主管理、民主决策和民主监督工作时产生的关系及村委会协助政府实施职能时产生的关系。理论上，《乡村关系法》应该调整所有形式的乡村关系，但是如果将乡村之间全部关系都列入到法律调整中，立法必然因为无所不容而变得不伦不类。而且，介乎于乡村之间所可能发生的行政合同、行政复议、行政执法、行政处罚等纵向管理关系很难和