企业不当政治行为的类型、成因及治理

高勇强　陈　磊

摘要：我国企业在政治参与过程中，由于贪婪、过度竞争与不正当竞争，以及制度漏洞等多方面的原因，出现了大量的“权钱交易”、“权色交易”等企业不当政治行为。我国企业不当政治行为主要有五种类型：直接贿赂型、吃喝玩乐型、变相贿赂型、隐瞒欺骗型和舆论导向型。这些企业不当政治行为出现的原因包括；受潜在巨大利益的驱使，企业逐利的天性，竞争模仿的压力，通过“正当渠道”维护自身利益的困难，以及现有法律制度的漏洞与不完善。而通过完善现有法律制度，加快制定“阳光法案”，加大执法监督力度，提高企业不当政治行为成本，疏导企业的政治参与渠道，加大行政改革力度，减少政府对市场的干预，积极倡导企业自律，可以有效地防止企业不当政治行为的发生。

关键词：不当政治行为；类型；成因；治理

中图分类号：F270文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.009

一、引言

政府对社会资源的控制与政府政策对企业利益的巨大影响，导致企业纷纷采取政治行动，影响政府决策，维护自身利益。企业政治行为被定义为“任何有意识地试图影响政府政策或进程的企业行为”。而企业不当(非正当)政治行为，是指企业通过采取非法的或非道德的政治行动影响政府决策，从而使企业获得非法或非道德利益的行为。

企业作为社会经济的细胞和政府政策的直接利益攸关方，自然有权利和责任了解政府政策，并就具体的政策发表专业见解。然而，企业对政治领域的不当参与却容易引发腐败、资源配置的无效或低效、社会不公、政府权威的丧失等严重经济和社会问题。本文从研究企业不当政治行为背后的原因、主要类型角度人手，深入分析当今政府对企业不当政治行为的治理方法和制度安排，在此基础上提出相应的治理对策。这对于减少社会腐败，构建社会主义和谐社会，具有重要的理论与现实意义。

二、企业不当政治行为的类型

在讨论企业不当政治行为类型之前，有必要对“企业不当政治行为”与社会学领域研究比较多的“贿赂”或“商业贿赂”进行区分。事实上，“商业贿赂”与“企业不当政治行为”之间是既有联系又有区别的两个概念。首先，“商业贿赂”的对象包括政府部门、非盈利组织以及其他企业组织；而“企业不当政治行为”的对象只是政府部门与官员。其次，“商业贿赂”更多的是一个法律意义上的术语，它一般是非法的商业行为；而“企业不当政治行为”则既是一个法律意义上的术语，更是一个伦理道德方面的概念，“不当”既可能是非法，更可能是不道德。

企业不当政治行为的类型多种多样，人们日常生活中司空见惯的如给政府官员送钱、送贵重礼物、提供性贿赂等，都是典型的企业不当政治行为。一般而言，企业的不当政治行为主要有五种类型：直接贿赂型、吃喝玩乐型、变相贿赂型、隐瞒欺骗型和舆论导向型。见表1。

三、企业不当政治行为的成因

企业为什么要采取不当政治行为影响政府的决策呢?为什么企业不通过正当的途径即正当政治行为来维护其利益呢?归纳起来，其原因有如下几种。

(一)受潜在巨大利益的驱使

利益论认为，企业采取不当政治行为的理由是因为这样做能给企业带来巨大利益，或者说，这样做所获得的利益超过了由此而可能产生的成本。通过采取不当政治行动，企业能够从政府获得各种各样的利益。见表2。

很显然，企业不当政治行为的可能收益是巨大的，而成本相对低廉。巨大利益的产生是因为政府控制了企业生产经营活动所必需的大量资源，企业可以通过不当政治行为“购买”这些资源。而成本相对低廉主要是因为不当政治行为的主要成本是直接给政府部门或官员的好处。尽管不当行为曝光可能给企业带来巨大的成本负担，但由于曝光的机率太低，而且老百姓对这样的曝光见怪不怪，从而导致不当行为曝光对企业影响甚微。这样，与潜在可能的巨大利益相比，不当政治行为的成本甚至可以忽略不计。

(二)企业与商人逐利的天性

坏苹果论主要从个体角度来解释企业的不当行为。该理论认为，企业不当行为的产生是因为个体的某些“坏”品质，如贪婪。坏苹果理论可以从两个方面解释企业的不当政治行为：第一，从企业角度，企业或资本的本质是贪婪的，只要有获利的机会，他们就会去冒险。马克思曾引用登宁勋爵的话形象地形容资本：“一旦有适当的利润，它就保证到处被使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律；有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”第二，从政府官员个人角度，公共选择理论认为，政府官员也是自私自利的个人，他们并不总能代表公共利益。一旦他们拥有不受监督的特权，他们就有可能腐败。

尽管人们在研究企业不当政治行为时经常隐含地使用了坏苹果理论，但它一般不能为企业不当行为的治理提供有益的见解。资本的逐利性和人的自私性都属于“天性”，是无可厚非的，也是难以控制的。

(三)竞争模仿的压力

竞争的观点认为，企业之所以采取不当政治行为，主要是因为其竞争对手都在使用这种行为。如果一家企业的竞争对手都在采取不当政治行动获取利益，甚至建立某种竞争优势，那么，希望这家企业不要采取不当政治行为就是不现实的，也是不公平的。这好比是一个“单边裁军”问题，当一个企业的竞争对手都在采取不当政治行动获取利益时，这家企业不可能率先放弃不当政治行动。

竞争论的观点也可以解释美国在海外的公司所面临的困境。美国1977年制定的《海外腐败行为法》明确禁止美国的任何公司(以及在美国证券交易所发行可转让证券的外国企业)向外国政府官员、政治家和政治党派给予或答应给予好处费或任何有价值的礼物。然而在一些国家，比如远东地区的很多国家，适当的“礼物”是人际交往的重要准则。美国之外的其他跨国公司和东道国的企业纷纷通过被美国法律认为是非法的“行贿”方式获得大量的生意，而美国企业因为该法的制约而只能“望洋兴叹”。这种竞争的不对称性驱使美国政府于1988年对该法案进行修正，新的法律允许在海外的美国公司进行某些类型的行贿，比如，用于加快低层官员办公速度的好处费是合法的。这些润滑性的好处费可以加速电话的安装、邮件的挑拣与传递或者加快货物的装卸。

(四)通过“正当渠道”维护自身利益的困难

企业为什么要采取不当政治行为，而放弃采取正当的政治程序和行为呢?手段论的解释是：第一，企业不当政治行为是企业影响政府决策，维护自身利益的一个手段；第二，正当的政治程序和行动可能走不通或者是低效的。

首先，作为一个政治参与的工具和手段，企业通过给政府部门和官员提供好处，能够有效地影

响他们的决策。

其次，正当的政治行为可能是不可取的，这主要因为两方面的原因：第一，企业政治参与的渠道不通畅。目前我国企业参与政治的方式主要是通过当选人大政协代表或通过行业组织和工商联反映情况，或者是在政府部门就某项政策向社会征求意见时发表自己的见解，或者企业直接找政府部门反映。对于多数企业特别是中小企业而言，他们的政治参与之门实际上是关闭的。第二，政府部门作为典型的官僚机构，其办事效率低。而更为严重的是，一些政府部门和官员纷纷利用其手中的权力“设租”，如果企业不给好处，他们就将你的事情压着不办。即使法律有明确规定的办事期限，一些部门也会借口手续不全、表格填写不对等办法，给你设“卡”。通过正常程序要把事情办下来，非得让你脱层皮不可。而且事情一耽搁，市场机会就失去了。因此，在政府部门办事效率低，政府官员强行“设租”的情况下，正常的政治程序和政治行动是难以奏效的。企业通过不当政治行为加速政府部门的办事效率，实属无奈之举。

(五)现有法律制度的漏洞与不完善

制度论认为，企业不当政治行为的产生是由于制度本身的漏洞与不完善造成的。中国的传统文化历来重视人际关系和“礼尚往来”。企业或企业家在逢年过节时给熟悉的甚至是有私交的政府官员送点礼，或者在得到某个政府官员的帮助后请他吃个饭，给点“辛苦费”意思意思，实属正常。然而，问题在于，这里的“度”在哪里?送300元的礼物是否与送3000元的礼物一样?吃200元一餐的饭与吃2000元一餐的饭是否一样?这个问题任何公开的法律法规都没有明确的规定。既然制度本身是模糊的，那么企业就无从适应，企业就会模糊着来。

除了法律制度的不完善，制度的建设永远跟不上企业政治行为的变化也是企业不当政治行为发生的一个原因。社会始终只能对已经出现的企业行为进行立法和规范，而不能对尚未出现的行为进行规范，于是，企业想尽办法使自身的行为游离于法律的边缘或落在法律的真空地带。

四、企业不当政治行为的治理

企业不当政治行为的产生有其深刻的政治、社会和经济背景，它不仅仅是企业单方面的因素造成的，是制度、政府、企业等多方面因素共同作用的结果。因此，企业不当政治行为的治理不能简单地采取“取缔”方式，而应该从制度建设、执法监督、渠道疏导和政府角色转变等多方面下手，形成治理企业不当政治行为的合力。

(一)完善现有法律制度加快制定“阳光法案”

从制度论的观点我们清晰地看到，制度的模糊与漏洞是企业不当政治行为产生的重要原因之一。尽管目前我国的《刑法》、《公务员法》、《公务员行为规范》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《中国共产党纪律处分条例》等制度规范从不同侧面对企业不当政治行为进行了规范，但总体而言，我国的制度建设主要存在三方面的问题：一是制度漏洞。一些企业和政府公务员行为没有相应的制度规范，比如企业请政府官员吃饭，什么样的饭、什么场合的饭可以吃，什么样的不能吃，这在制度上并没有规定。二是制度模糊，比如我国《刑法》中对多数犯罪行为的规定是后果严重的，给予什么处罚；后果特别严重的，又给予什么处罚。而对于什么样的“后果”是严重的或特别严重的，完全依赖执法人员的主观判断与裁定。三是制度粗化。一些制度对行为的规定是粗略性的，或者说是比较笼统的，缺乏具体细节的规定。

我国的制度建设可以借鉴西方发达国家的成功经验，从制度的完善、制度的科学化和制度的细化方面下功夫。比如，美国涉及企业政治行为的立法多达数十项，分别从立法、行政和司法三个不同的系统颁布，形成严密的立法监管体系。美国不仅有专门针对公务人员腐败的立法，如《联邦贪污对策法》，也有专门针对企业人员腐败的立法，如《海外腐败行为法》，还特别值得一提的是，美国还有旨在使公务人员和企业行为公开化和规范化的所谓“阳光法案”，如《阳光下的政府法》、《游说公开法》等。除了立法体系的完善，美国法律的规定也非常明确和仔细，具备可操作性。比如，美国的《政府官员和工作人员道德行为准则》规定，公职人员一次不得接受价值超过20美元的礼品，且一年内一个人接受的礼品不得超过50美元。又如，美国的《政府道德法》对政府中什么职位的人，超过多少金额的收入、馈赠和补偿、权益与存款、买卖交易、债务及兼职收入都要进行如实的申报，否则将承担法律责任。

(二)加大执法监督力度提高企业不当政治行为成本

除了相应制度的建设和完善之外，制度的监督对于治理企业不当政治行为同样非常重要。目前，监管部门与企业之间好比是在玩一场“猫捉老鼠”的游戏，在执法期间，企业什么“不当行为”都没有，但执法监督人员一走，什么样的“不当行为”又都出现了。出现这种状况的主要原因第一是监管漏洞与多头监管并存；第二是执法的形式化，执法人员并不真正要抓住企业的不法行为，而是迫于社会或舆论的压力，不得不被动执法，使执法监督流于形式；第三是处罚力度偏弱，不能起到“杀一儆百”之功效。

就执法监督而言，应该从政府公务人员和企业人员两方面着手，一方面加大对政府公务人员反腐败的力度，另一方面加大对企业非法政治行为的查处。执法的力度要大，要能起到“杀一儆百”的作用。美国的企业为什么不敢违法，就在于他们的违法成本太高，动辄巨额罚款，终生禁入，甚至是判刑。为了加强执法监督的力度，仅靠政府法定的执法监督机构是不够的，还要考虑将企业雇员和社会大众发展成执法监督者。

(三)疏导企业的政治参与渠道

企业的政治参与不仅在道义上讲是正当的，而且也是政治民主的重要内容和体现之一。相对我国企业巨大的政治参与需求，企业政治参与的渠道或途径却是相当狭窄的。很多中小型企业普遍感觉到“求路无门”，他们既不可能获得人大政协的身份参政议政，也不太可能在行业协会中发挥主导性作用，另外，他们的意见也难以引起政府决策部门的重视(政府决策部门重视的主要是各地的大企业)。这样，看起来比较合理的选择是与政府部门和官员建立起某种令人怀疑的私交关系或利益关系。因此，拓宽企业的政治参与渠道，合理引导企业的有序政治参与，应该是减少企业不当政治行为的重要途径。在这方面，政府的首要工作是将部分企业不当政治行为立法化、公开化和透明化，使这些不正当的渠道变为正当的渠道。

(四)加大行政改革力度减少政府对市场的干预

政府对企业资源的控制和政府对市场的干预是企业不当政治行为产生的根本性原因之一。因此，减少政府对市场的干预和控制是减少企业不当政治行为的重要途径。而要减少政府对市场的干预和控制，关键在于转变政府职能。变政府的微观控制为宏观管理，政府的作用不是要取代市场而是要弥补市场不足。当然，任何国家的政府都会对市场有或多或少的干预，连西方最为发达的市场经济国家都是如此。因此，减少政府的干预不是不要政府干预，只是不要政府的“瞎”干预和“乱”干预，让市场机制能够真正发挥对资源的基础配置作用。

(五)积极倡导企业自律

从西方治理企业不当政治行为的经验看，企业的自律与制度的他律相辅相成，相得益彰。比如，以考克斯圆桌闻名的商业领导人国际团体于1994年发布了他们的“商业准则”。该准则要求企业在其开展业务的所有地区、国家、区域和全球社区中扮演一个有责任的公民，而且“商业准则”对企业处理与利益相关者(包括政府)的关系和人权问题方面提供了可行的行为操作标准。倡导企业作为一个负责任的公司公民不仅是社会的期望，而且也日益成为企业获得良好品牌形象，提高企业竞争能力的重要手段。因此，政府一方面需要营造企业自律的舆论环境，另一方面要鼓励那些社会表现良好的企业率先示范，起到榜样作用。此外，政府需要通过财税支持等手段破解单个企业自律而其他企业不自律的“单边裁军”难题。

(责任编辑高文盛)