新闻立法的必要性研究

赵联果

我国新闻立法经历了一个错综复杂的历史。1980年全国五届人大会议、五届政协会议期间，就有代表和委员提交新闻立法的提案：1984年，由全国人大教科文卫委员会牵头，新闻立法工作开始启动；1989年2月，当时主持《新闻法》起草的国家新闻出版署署长正式向新闻界宣布，万众瞩目的新闻法的“正式草案”，将力争于年底前提交全国人大常委会审议：全国人大党组向中央提出的八届人大期间(1992年～1997年)的立法规划中就有新闻法、出版法，这个规划得到中共中央的批准(1994年)；1998年3月在全国人大九届一次会议上，一份由广东代表提出、32位代表附议的提案，呈现在人们的面前，这份提案呼吁“尽快制定《新闻法》”；1998年12月初，李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说：“我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法。”

2005年，中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(中办发[2005]11号)和中宣部《加强和改进舆论监督工作的实施办法》(中宣发[2005]16号)，是两个重要的指导新闻采访和舆论监督的规范性文件，各省也颁布了类似规定。1997年的《广播电视管理条例》、1994年的《音像制品管理条例》、2004的年《广播电视设备器材入网认定管理办法》、2004年的《新闻记者证管理办法》、2005年的国务院《出版管理条例》、2005年的《期刊出版管理规定》、2005年的《报纸出版管理规定》实际上也是我国广义的“新闻法”，正是通过这些法律法规，我们建立了具有中国特色的新闻出版(包括广播电视)从业特许制度和审查制度。

2007年4月以来，两部法律法规的出台和修订引起了国内外新闻舆论界的特别关注。之所以如此，是因为它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件。2007年4月24日，新华社受权发布《政府信息公开条例》(2008年5月1日起施行)。同年6月24日，《突发事件应对法》(草案)提交全国人大常委会二读的《突发事件应对法》草案。删除了此前专门针对新闻媒体的不得“违规擅自发布突发事件信息”以及“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”的规定。

新闻立法的必要性

一是加强新闻监督立法是保障公民言论自由的重要环节，也是人民群众的强烈愿望。言论自由是公民最重要的基本权利之一，包括联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》等各种世界人权公约无不加以强调，各国宪法无不加以保障。我国宪法明文指出：“中华人民共和国公民有言论、出版、结社、游行、示威的自由。”对言论自由的保障程度是检验一个国家民主法制建设水平的主要标尺。言论自由是一切智慧的乳母。使得各种各样的思想得以碰撞、交流、比较、融合。使蕴藏在社会成员中的无穷无尽的智慧得以开发和利用，极大地改善着人类的认识水平和文明的进步。媒体是言论自由的组织者和集中者，保障言论自由，实际上是保障新闻自由和出版自由。

二是新闻自由的充分保障有利于克服腐败现象，使腐败行为和不良行为得到收敛。使党和政府的决策更符合人民的利益。腐败问题一直是困扰我们的大问题。腐败一方面使得人民的利益受到严重损害。另一方面也极大地损害了党和政府的形象，正如十六大报告所指出的，腐败得不到有效治理。有可能使党走向自我毁灭。中央反腐败的决心很大，但为什么腐败现象并没有很好地消除呢。在一些地方、一些领域还愈演愈烈呢?关键是缺少监督。新闻监督对于反腐败有非常重要的意义。新闻监督成本低、反应快、力度较大。它使一切不良现象得以公开，腐败分子无处遁藏，腐败行为得到收敛。山西长治的实践充分证明了这一点。同时，有必要教育全体干部，在全体干部中自觉接受舆论监督的意识。让各级干部认识到，接受媒体的评论与批评应当是家常便饭，不能一看到批评就怒发冲冠。没有虚心接受批评的胸怀，是没有资格从政的。所有的干部都应该树立这样的价值观。

三是新闻立法是依法治国的必然。“依法治国”方略早已写入党的政策方针和国家法律当中，是国家和全民的意志。对新闻传媒行业的管理也当纳入法治轨道，这是依法治国的题中应有之义。今天。对新闻传媒的管理依然靠党政部门的指示办事，事实上已经日显其捉襟见肘的局限，也与依法治国的理念背道而驰。对新闻传媒必须进行依法管理，其前提是有法可依。

四是我国新闻传媒业的蓬勃发展、壮大的现实，必须要有系统全面的法律来为其保驾护航。新闻传媒业的发展有目共睹，无须赘言。与此相关的复杂的利益纠缠的关系调整，及其权利和义务的规范和调整，都急需健全完善的法律、法规来平衡和保障。

五是新闻立法有利保障新闻传媒的基本权利，保障其舆论监督权利的顺利实现。现实可见，新闻媒体的权利往往难获制度性的保障，尤其是其舆论监督的权利经常遭遇权力的非正常侵犯和剥夺。这是很不正常的现象。虽然新闻媒体的言论自由，与宪法规定的公民的言论自由有所区别，但可以想见，如果新闻传媒的言论自由都没法保障，公民的言论自由也就可想而知了。所以在某种意义上。保障新闻传媒的合法权利，其实也是落实宪法原则的重要方面。同时必须强调的是，即使是我国的新闻传媒也不只是“喉舌”，其更本质的属性是，它们是“社会公器”。是整个社会的“瞭望者”。保障新闻传媒的权利，其实也就是保护好社会“瞭望者”的双眼，使其成为令社会顺利前行的观察者。

六是新闻立法的政治环境和社会环境已今非昔比。中国的政治文明取得的进步是不可否认的，政治文明的进步显然有利于新闻立法的推进。十七大报告指出，要进一步加强新闻舆论监督工作，同时报告中还首次写入了公民的“表达权”。与此同时，公民的权利意识逐渐觉醒和张扬，对新闻立法的诉求也日益强烈。整个社会的自由度和开放度也在不断拓展。在这种情况下，新闻立法或较易形成共识，而达成最终的立法成果。

七是新闻立法有利于改善我国对外的国家形象，改变西方世界对我国新闻自由、言论自由的误解和观感。

我国的新闻立法中要注意着力解决这样几个问题

第一。新闻立法应明确规定公民享有新闻自由。明确规定新闻媒体、新闻工作者的地位、权利和义务。新闻立法应明确规定新闻工作者拥有采访报道权利、批评权利、评论权利和舆论监督权利。这种权利在正当行使时，如果遇到外界干预、阻碍，甚至人身自由受到限制、身体受到伤害，就要诉诸法律，及时得到保护。对侵害新闻工作者合法权利的种种行为予以严格制裁。新闻自由是相对的自由而不是绝对的自由，是有限制的自由而不是毫无限

制的自由。理智的新闻传播者，追求新闻自由，同时担当相应的社会责任。

第二，新闻立法应划定新闻自由和公民名誉权、人格权的范围。新闻立法应注意从规范协调和利益平衡上解决隐私权与新闻自由的冲突和矛盾。隐私权从其产生之日起就与新闻自由存在冲突和矛盾。这种冲突和矛盾。一方面表现在新闻媒体采访报道对公民隐私权的侵权纠纷，一方面表现在隐私权的过度主张对新闻自由的妨碍与抵触。在新闻自由与个人隐私之间如果缺乏合理的规则界定与制度平衡。则可能导致冲突和纠纷的不断发生，要么新闻自由失去应有功能，使社会变成一个缺乏公开、监督和信息流通的世界，为权利运行中的丑恶现象和违法行为提供条件和土壤；要么新闻自由过于扩张，个人隐私受到超过必要限度的不合理不合法的侵害。我国最高人民法院《关于审理名誉权若干问题解答》是这样保护隐私权的：“对未经他人同意，擅自公布他人的隐私材料或者以书面、口头形式宣扬他人隐私、致使他人名誉受到损害的，按照以侵害他人名誉权处理。”这说明我国对隐私权的保护还没有纳入正轨。目前仅是把隐私权归入名誉权中加以保护。恩格斯曾说过：个人隐私应当受到法律的保护，但是当它与公共利益相联系的时候，就应当成为不可回避的新闻报道内容。因此。对隐私权的保护问题，应把公众人物与普通公民区别对待。公众人物简单地说就是在社会生活中广为人知的社会成员，包括政府重要官员、歌星、明星、球星等。这些名人名士是社会关注的热点，他们的言行在某种程度上来说具有新闻价值，符合公众兴趣，所以社会对他们的了解和监督要求就相对多一点，其所作所为涉及国家、政治和公共利益。因此理应受到比普通公众更严格的舆论监督。贺卫方教授在《名人的名誉权官司》一文中说：“大众传媒对公众人物——政府官员、名流贤达、演艺与体育明星等的监督是司法首先要保护的对象，个人的名誉权当然也很重要，但是，传媒自由地发挥监督职能对于维护官场的清廉与效率、明星的操守以及社会的安全更是至关重要的。”也就是说。公民享有名誉权，但新闻监督权也是公民的一项重要权利，公民也同时享有知情权。

新闻立法的形式

可以说，我国新闻立法实际上已经起步了，要做的是使其更加健全与完善。同时也表明，新闻立法并不是要出台一部《新闻法》，其他的单行法、条例只要能从体例上符合新闻立法要求，达到新闻立法标准，同样可起到新闻立法的目的。

编校：张红玲