论和谐社会视野中的政府信用

豆星星

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013)

中国共产党的第十六届六中全会指出:“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”我们要建设的和谐社会是一个市场经济制度下的诚信社会，它要求有一个完善的社会信用体系与之相匹配。社会信用体系包括个人信用、企业信用、政府信用。其中政府信用是社会信用体系的核心，是实现社会和谐的关键因素。

一、和谐社会建设中政府信用的必要性

建设社会主义和谐社会需要建立健全社会信用体系，而政府信用是整个社会信用体系的基础与核心，是维护社会和谐的关键因素。政府及其成员的诚信行为具有很强的引导和示范作用，政府诚信引导着整个社会的诚信，是社会诚信的保证。政府失信则会破坏公众和政府之间的信任与协作关系，动摇法律的权威，影响社会的和谐。

(一)政府信用是整个信用体系的基石

政府信用的核心是社会组织及民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉在社会组织和民众中的反应，既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、愿望等基本范畴，也体现为民众自愿的配合政府的程度。政府信用可以减少政府对社会资源配置的成本，进而提高政府行政效率。

政府是社会信用建设的组织者，是信用体系得制定者和执行者，是信用文化的倡导者，更是信用体系得示范者。政府信用在经济、政治、社会生活，在政府与公众的互动关系中，都处于举足轻重的位置。同时，我们要建设的和谐社会是在政府的主导下进行的，政府的政策、行为将起到社会示范作用。

当前我国正建设社会主义市场经济制度，它必然要求在全社会建立健全社会信用制度，以便市场经济得以正常运转。政府信用在整个信用制度金字塔关系中处于底层，其作为自身体系不可缺少的一员，在市场交易中时时处处与个人信用和企业信用发生着直接或间接的联系。它不仅推动社会信用关系的建设，而且还是信用行为的榜样和垂范者。因此，政府信用的影响力和影响面较之于个人信用和企业信用都更具有广泛性和深远性。

(二)政府信用有利于树立政府权威

政府是一个公共管理机构，因此，它是具有绝对公信力的机构，政府必须是“言必行，行必果”的，政府制定出台的政策，必须是一言九鼎的。政府必须有法必依，违法必究，执法必严；政府必须有令则行，有行则灵，有行则果。这样政府才会在全社会树立权威，从而有利于政策执行。古人认为，信用是从政爱民的基本原则，取信于民是从政的基本条件，不能取信于民就不能得到民众的信任、拥护和支持。古代明君智臣都把取信于民作为治国之要，如历史上商鞅变法时“立木取信”的例子，就是一个很好的范例。反之，若政府失信，将不利于树立政府的权威。在现实生活中，政府有法不依，违法不究，执法不严，有令不行，有行不灵，有行不果，这种现象还不少见。一些政府在经济活动中缺乏诚信，答应付的款不付，在经济活动中全无法制意识，一派霸王心态。这些行为严重损害了政府的权威，同时影响了社会的和谐。

(三)政府信用是公民合法权益的重要保障

政府讲信用不仅有利于社会主体配合政府政策的执行，同时有利于保障社会主体的合法利益。政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者。公众是政府政策的动员者和实践者。政府与公众的关系是“舟水关系” 还是“油水关系” 将说明政府的合法性程度，政府公共政策的供给和公共产品或公共服务的提供状况将反映政府的信用水平和公众的满意程度。由此可知，作为公众的“勤务员”的政府，其信用状况的好坏将直接影响政府与公众的关系和公众的利益。政府信用高，公民就相信政府的政策，就能积极配合政府政策的执行，提高政策的执行效率，减少不必要的社会成本。同时，公众会根据政府的政策，作出有利于自身的决策，从而保障和增加自己的合法利益。反之，若政府不讲信用，损害了公众的利益，这将严重影响政策的执行，甚至官民爆发冲突。

二、当前我国政府信用缺失的原因

当前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的问题，如一些地方政府为了追求某种利益而置诚信于不顾，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应，一些社会成员诚信缺失、道德失范等等。[1]当前政府信用缺失的原因主要有：

1.转型时期存在的制度缺陷

根据马克思主义政治经济学原理，经济基础决定上层建筑。经济决定政治，政治服务于经济。在市场经济中，经济与政治紧密相连，既相互联系又相互制约。因此，我国经济体制的改革必须有配套的政治体制改革，如果两者发展不协调，就会导致政府信用问题。

我国市场化改革走的是一条渐进式改革道路，与“休克疗法”相比，渐进式改革在推进过程中磨擦比较少，从而有利于向市场经济平稳过渡。但是， 渐进式改革也有其自身无法克服的矛盾，其中一个重要问题是，在分阶段的渐进式改革中，两种体制并存，持续时间比较长，新旧两种体制的磨擦和矛盾为各种权钱交易、腐败之类的寻租活动留下了制度空间。例如 “价格双轨制”曾经为掌握紧缺物资的实权部门提供了寻租、腐败的制度空间。另外，在渐进式改革的进程中，还会产生新的利益集团，他们会极力维护既得利益，成为改革的新的阻力。在这样一个过渡时期，一些地方或者部门不能正确处理局部利益与整体利益、地方利益与国家利益的关系，为了局部利益或地方利益而损害整体利益或国家利益，从而出现政府的反信用行为。

2.政府官员作为“经济人”，追求自身的利益

西方经济学先行者亚当·斯密认为，经济人是一个理性的、追求个人利益最大化的人。政府行为的主体，即官员和国家公务员，同样具有自己的个人私利，他们不可能超脱于现实社会经济利益关系之外。政府官员或公务员在市场上的行为与其它经济主体的市场行为有类似的一面，在可能的情况下，他们都要追求自身利益的最大化，产生机会主义行为。而这些现象并不总是与社会公共利益相吻合。在现实生活中，政府官员或公务员的这种政治人和经济人双重品格的冲突，致使他们在履行公共责任上经常困扰于自我利益和公共利益、社会利益之间，而在客观信息不对称情况下，委托——代理机制不可避免地存在道德风险。在现实中，由于许多权力缺乏有效监管，政府官员就经常凭借手中掌握的实权去追求私利，而不管其结果是否符合社会公共利益。因此官员和国家公务员的自利行为就会产生腐败，导致政府信用危机产生。

3.政府机构追求自身利益

政府职能之一就是社会经济管理职能，其职能有效发挥的隐含前提是，政府是一个代表社会公共利益的组织。实际上，政府机构作为一个独立的社会经济利益主体，也有本部门(地方)的政治经济利益。同时，由于政府结构本身由具体执行政府的官员、公务员所组成，那么，政府官员和公务员出于经济人的本性，也会在执行中产生机会主义倾向。

在现实中，政府的重大决策总是受到一些特殊利益集团的影响，他们也往往代表某个特殊利益集团的狭隘利益。在美国及其他两党制或多党制国家中，在总统竞选时，不同利益集团会资助他们所“喜欢”的总统去参加竞选。在我国，各种不同利益集团虽没有像美国那样直接资助政府领导人，但是他们总是不遗余力的讨好政府领导、巴结逢迎，进而影响政府决策。

4.信息不对称

在市场经济活动中，各类参与人员对有关信息的了解是有差异的。掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员往往比较被动。政府对其组织的运作，人员安排，利益倾向及资源配置等情况都有比较清晰的把握，而公众则很难获得这些情况的真实信息。信息不对称的程度越大，公众所承担的风险越高，则公众对政府的不信任倾向会越来越明显，政府信用因此下降或丧失。

5.信用文化的缺位

传统信用文化是制约政府信用制度建设的关键因素之一。经济基础决定上层建筑，每个社会价值理念的形成都与社会生产力相适应。不同的社会、不同的经济形态有不同的信用文化。在西方发达国家，他们的经济市场经济就是信用经济，其信用文化十分发达，讲信用已经渗透到社会经济的各个方面。古人曰：“君子，无信而不立”。在中华五千年的文明历程中，诚实信用一直都是中华民族优良美德。现阶段，我国处于计划经济向市场经济的转轨时期，传统的信用文化，信用制度已经打破，而新的信用文化、信用制度尚未建立起来。因此在利益驱动下，信用市场的各种不正常法则——失信者驱逐守信者奇怪现象表现了出来。

三、完善我国政府信用建设的若干思考

当前，我国的政府信用面临着一定的危机，腐败、政府白条、地方保护主义等现象屡见不鲜，公众对政府的信任度普遍偏低，这一现象严重影响了国民与政府的关系，降低了政府的办事效率，增加了政府运行的成本。只有加强政府信用建设，才能实现社会的真正和谐。

(一) 建立和完善信息公开制度

信息公开是相对于信息封锁而言，就是确保信息传播的及时、畅通与公开，它要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使公民能了解自己的地位，以保护自己。传播学有一个定义，即所谓信息，就是不确定性的消除。显然，缺乏和阻断信息肯定会带来不确定性的增加，从而增加风险与不稳定。政府是信息公开的义务主体，如果信息阻塞不畅，会使小道消息漫天飞，减损政府的公信力。政府部门信息公开不足，就会导致行政神秘化、人治色彩浓重和腐败现象，最终影响政府与民众的信任关系。因此，信息公开是诚信政府第一要义。在“非典”后期，政府以最快速度向全社会公布疫情最新状况和数据，稳定了人心，塑造了一个负责任和诚信的政府形象。“非典”一役很快取得了胜利，可见信息公开的作用非同一般。

列宁曾说：“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”[2]人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。现在，世界各国已制定的信息公开法，大多遵循了一致的基本精神与指导原则，即除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息；如果向政府请求信息被拒绝时，可以请求司法救济；政府负责文件和信息保密的举证责任。[3]2007年4月5日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并将于2008年5月1日起施行，这标志我国信息公开法制化建设将进入一个新的阶段。

(二)依法行政，建设法治政府

依法行政是确保政府信用的关键[4]。现代社会中，政府讲不讲诚信，一条重要标准就是看政府能不能依法行政。

2006 年，“加快建设法治政府，全面推进依法行政”写入了《 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这对于构建社会主义和谐社会具有重大意义。依法行政，首先要改变部分官员头脑中法律“治民不治官”的观念，强调司法执法者也必须守法、在法律的框架内办事，税务局长不能抗税，交警也不能闯红灯，派出所长也不能随便伤人。其次，是严格法律授权， 厘清“ 权力清单”。政府哪些该做，哪些不该做，哪些事该由哪些部门做，都应该明确，防止越位越权。最后，控制“ 执法弹性”，减小执法者的自由裁量权，杜绝主观任性，维护法律公平、公正的形象。

(三) 积极实现职能转变，切实推行服务行政

在经济发展阶段向信用经济过渡后，政府要有与之匹配的服务行政意识和行为，尽快完成职能重新定位。在我国现阶段，主要是实现国家经济管理职能与行政管理职能以及实现国家所有者职能和经济管理职能的“两个分离”。经济管理职能应逐步交由企业主体以及社会中介机构行使，而政府则转向提供更好更专业的行政服务。在国有经济形式中要找到适当的方式使国家的所有权与经营权更为明晰和彻底地分离。

政府要在社会信用体系建设过程中适时转变政府职能，以适应信用经济时代的要求。[5]变“无限”政府为“有限”政府，变“为所欲为”的政府为“有所为有所不为”的政府；使自身成为严格提供专业化、优质化行政服务为主的政府，并由“权力”行政向“规则”行政转变。为此，政府应不断地让出私人市场，同时有意识地培育社会中介机构，扩大社会组织的自我管理能力。

(四)加强政府官员的信用道德建设

政府行为是通过政府官员的系列行为构成的，政府官员的素质和职业道德水平是决定政府信用的关键因素。因此，要加强官员的思想道德品质教育和业务素质培训，提高官员的道德水平和业务水平，避免因政府官员素质的低下而导致政府的无意信用失常行为。政府要把“恪守信用”、“诚信为本”作为社会道德建设的基础工程来抓，把讲信用作为公共伦理的底线。同时，在政府内部建立严格的责任制度，强化政府职能部门及其工作人员的责任意识和服务意识，做到言必信、行必果。这样，政府的目标才容易被其行为主体认可、接受和执行，使政府行为按既定的目标进行，保证其政策得以顺利实施，以提高政府的信用。加强信用道德建设，实现自律主导之下的他律与自律的统一，才能有效确保政府官员依法行政、诚实守信，从而使政府行政得到社会的信任与支持。

(五) 加强文化教育，建立信用文化

现阶段，我们必须培育新的与我国国情相匹配的信用文化，建立新的政府信用文化，加深国民对信用文化的认识。明确信用是一种信守承诺的责任感，是行为人对自己行为之后果负责的道德感。同时信用也是个人的，乃至一国的隐形财富。

当前，针对我国信用普遍缺失的状况，我国的信用文化建设应以建立“信用社会”为目标，运用一系列有效的形式和手段，培育全民诚实守信意识，树立起正确的信用价值理念。具体来说，可以在全社会进行信用文化大讨论，加深思想认识，提倡诚信、反对欺诈，营造一个以守信用为荣的氛围。在这种氛围下，政府信用才会受到关注，受到国民监管，进而增加政府官员的违信的成本，减少和防治政府违信，最终提高政府信用和社会信用水平，为建设一个和谐的社会主义社会奠定基础。

[参考文献]

[1]谭中明.社会信用管理体系[M].北京：中国人民大学出版社，1982.225.

[2]列宁.列宁选集(第一卷)[M].北京:中国人民大学出版社，1982.225-347.

[3]张晓玲.尽早制定信息公开法[N].学习时报，2003-6-9.

[4]李龙,蔡守秋.和谐社会中的重大法律问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008.130.

[5]长沙理工大学邓小平理论与三个代表重要思想研究基地[J].长沙理工大学学报(社会科学学报)，2006,(4):12-15.