“行政法上金钱给付义务”纠纷的裁决机制

王伟奇

(长沙理工大学 文法学院，湖南 长沙 410076)

一、前言

行政法上金钱给付义务包括两种，即公民所负的公法上金钱给付义务和政府所负的行政法上金钱给付义务。后者是指依据行政法规范的要求，政府或行政机关承担的应当支付给公民的金钱义务。后者指向的客体既包括各种救济金、养老金、公务员的工资和福利等，也包括国家所负的各种行政之债，如国家侵权赔偿金、多收而应予返还的税费或罚款等。[1]也就是说，政府所负的行政法上金钱给付义务不仅包含因社会权利(“第二代人权”)而产生的给付行政，而且也包括因公民“第一代人权”(西方所认可的基本人权)而引发的各种金钱给付义务，比如作为劳动报酬的公务员工资和因侵犯公民人身或财产而导致的赔偿金或补偿金等，它还包括政府单方面为自己设定的给付义务，如行政奖励等。

就公民所负的公法上金钱给付义务的实现而言，行政机关既可以向人民法院申请“非讼执行”，也可以依法自行执行。考察当前的实际情况，尚不需要赋予行政机关“起诉”相对人的法律上请求权。①当前亟需解决的问题是：当行政机关不主动履行其行政法上的金钱给付义务时，相对人如何有效保护其权益？当前制度设计的不足主要表现在二个方面：第一，由于“行政复议法”和“行政诉讼法”对受案范围的规定采取列举方式，以及某些具体法律的规定不明确，当某些类型的政府所负行政法上金钱给付义务未能得到及时和全部履行时，相对人就无法拥有明确的救济请求权。第二，即使宪法或某些法律明确赋予了相对人提起申诉控告、申请复议、提起诉讼或请求行政裁决等的权利，但现有的争议解决机制及执行措施并不足以切实保障相对人的权利。

二、针对“政府所负行政法上金钱给付义务”的救济请求权

上文已经指出，对于公民所负的公法上金钱给付义务的实现，当前可以不需要考虑赋予行政机关“起诉权”。因此，下面将讨论的是：在政府所负行政法上金钱给付领域，如何在各类纠纷解决机制中完善公民法律上的救济请求权。

(一)救济请求权多样化的必要性

在西方国家，对于因“第一代人权”而引发的各种应予支付的金钱给付，其诉讼与执行不存在什么障碍，比如美国、法国和德国都在赔偿金的支付上建立了一套上下协调统一的严格制度。②至于被看作是第二代人权的社会经济和文化权利的实现，虽然西方世界对社会权是否属于“基本人权”，以及如何获得宪法保护存在着争论，但它们已经通过比较完备的福利行政立法得到了较好的保护。从西方建立起来的复杂的裁判机构体系——比如普通法院、宪法法院、行政法院、社会法院、劳动法院、行政裁判所等——来看，这已经非常清楚了。

“法律本身就是一种和谐”，它所规定的权利救济制度“实质上是和谐社会一道有力的屏障。”[2]当前，我国很多学者非常重视从宪法层面来研究社会权的可诉性问题。③但从现实的需要出发，我们更应该关注如何建立各类具体的行政救济制度来实际解决这类争议。当行政机关未能合法有效地履行其职责时，我国法律常常规定将追究行政机关及相关人员的刑事、民事或行政责任。这种原则性规定的实际效果并不理想。我们不应该仅仅停留在赋予抽象的控告、检举或申诉权上，而是应该明确赋予行政相对人向有裁决权和强制执行权的特定国家机关申请裁决的权利。

由于社会权利的实现具有很强的政策性或政治性，因此，在事关社会权利的救济这一领域的制度设计上，不应该将救济请求局限于向法院提起诉讼，还应该广泛地通过国家立法来建立拥有“裁决权”的准司法性的行政性裁决机构。当然，我们需要将这类具有行政性质的裁决机制与法院的司法机制衔接起来，从而形成一个完整的救济制度体系。④

(二)诉讼请求权的现状

在我国的政府所负行政法上金钱给付义务的实现领域，因“第一代人权”引发的各类金钱给付义务的实现机制所面对的主要问题是如何完善其强制执行制度。因为关于这类权利的诉讼制度或其他形式的争议裁决制度基本上建立起来了。因此，下面讨论的问题就设定在作为“第二代人权”的社会权利的实现上。社会权利的司法实现机制主要就是指通常所说的行政给付诉讼。在这一领域，我国的立法显得零散且不完备。⑤

在德国，行政给付诉讼的制度和理论都比较成熟。比如，它将行政给付诉讼区分为一般给付诉讼和科予义务的诉讼。而一般给付诉讼又包括生存照顾和基础设施的给付、金钱的给付、制定规范的给付、信息行为的给付，等等。[3]在我国，当前可以提起行政诉讼的金钱给付义务的范围比较狭窄。“行政诉讼法”第11条对此做了简单规定：其第1款第6项规定了“抚恤金”之诉；第1款中的其它内容则涉及行政法上金钱之债的问题；第2款则笼统地规定“法律、法规规定可以提起行政诉讼的其它案件”。就当前的立法现状来看，第2款的规定主要指向《城市居民最低生活保障条例》，因为该条例明确规定可以向人民法院提起诉讼。针对“行政诉讼法”的不足，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称为“行政诉讼法解释”)做了发展，其第48条第2款明确规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”该司法解释不但扩展了行政给付诉讼的范围，而且还赋予了法院“先予执行”的权力。

行政法规范的法源形式很多。从我国当前的行政诉讼制度来看，法院判决的根据只能是法律、行政法规和地方性法规，而规章只能是被“参照”。由于我国的宪法诉讼尚未开启，因此以宪法为判案依据还只是理想。也就是说，宪法所规定的各种给付权益必须通过法律、法规予以具体化后，才能得到落实。当公民某种金钱给付利益仅仅是由行政规章、地方规章或规章之下的其它规范性文件来赋予时，如果发生给付纠纷，司法机关将无权以这些规范性文件为根据来裁判，相对人也将因此而无法获得法律上的诉讼请求权。

(三)可能的制度创新

上述的分析是根据当前的现实制度进行的，现在接着要探讨的是其可能的发展和创新。当前的制度区分了两类行政法规范：一类是法律和法规所制定的行政法规范，一类是规章或其他规范性文件所建立的规范。同时，现行的行政诉讼制度规定这两类行政法规范在法律效力上是不同的，前者可以成为判决根据，后者则不能。这种区分暗含了这样一个判断：即由宪法、法律、法规、规章和其他规范性文件所建立起来的整个行政法规范体系，可以区分为政策性义务规范和法定性义务规范。前者不能获得司法保障，只有后者才可以获得司法保障。但是，随着民主政治的发展，这类与政府所负行政法上金钱给付义务相关的政策性义务规范必将推动着公民救济请求权在以下两个方面得到发展。

第一个可能的发展：宪法权利诉讼和公民请求立法。如果公民依据宪法或法律法规中的原则性规定而提出其具有某项给付权利，即根据宪法或法律法规中的政策性或纲领性规定而提出某种权利诉求，那么这种要求国家和政府履行其积极义务的权利保障请求不但可能开启宪法诉讼的大门，而且还可以促进公民民主参与立法的宪法行动，即公民通过集体行动来迫使政府为落实某一积极义务而进一步展开具体的立法行动或采取进一步的行政措施。⑥

第二个可能的发展：准司法性的或行政性的裁决机制的进一步完善。如果法律、法规没有明确规定某项给付义务，但行政机关的规章或其他规范性文件规定了明确的给付义务，若因这些政策性给付而发生争议，法院将如何自处？如果法院受理了这类案件，毫无疑问，法院必须对这类规范的合法性进行追问，这将有助于推动司法审查制度的发展。但是，由于没有法律和法规作为依据，法院在事实上将无法审理这类争议。如果法院不予受理，基于政府的诚信和公民的信赖利益应该得到保护的原则性要求，这类政策性给付争议也应该通过某种非司法性的救济机制来得到解决。为此，建立公正有效和更具执行力的其他救济机制就是必需的。从其他国家的经验来看，这种非司法性救济机制的完善主要存在于两个方面：一是可以借鉴英国的行政裁判所制度来建立更加有效的行政复议或行政裁决机制；二是可以借鉴西方的监察专员制度来进一步推动我国信访制度、申诉控告制度以及监察制度的改革和发展。

三、金钱类行政给付诉讼的三个具体制度

在建立关于“政府所负行政法上金钱给付义务”的法律制度中，最重要的两个方面是赔偿制度和行政给付制度，前者针对“债”之义务，后者针对“法定义务”。就赔偿制度而言，我国“行政诉讼法”和“国家赔偿法”已经做了比较系统的规定，存在的问题主要集中在“执行”制度上。因此，以下要讨论的问题将限定在行政给付诉讼中与相对人权利保护紧密相关的三个具体制度上。

(一)“非政府组织”成为被告

随着社会事务管理体制的改革，大量的非政府组织将在给付行政领域承担重要的责任。但是，这类组织同样也会发生侵害公民权益的行为，因而需要对这类非政府组织行使公权力的行为予以规制。⑦从诉讼的角度来看，以下两个问题是必须予以重视的：第一是被告资格问题。这类组织是单纯通过公法或私法来予以规制，还是可以采取公私法混合规制的模式？这类主体在何种情况下具有独立的诉讼被告资格？它是成为行政诉讼的被告，还是成为民事诉讼的被告？如何界定具有监管职责的行政机关在这类诉讼中的地位？这些问题是必须要回答的。⑧第二是强制执行问题。当这类组织未能合法、有效地履行其给付义务时，对其采取的强制措施是同于民事诉讼中的强制措施，还是有所限制？诸如此类的问题也是必须要给予解答的。福利民营化中的法律问题本身很复杂，而我国才刚刚开始福利民营化的进程，因此，相应法律制度的建设还有漫长的道路要走。

(二)诉讼中的权利保障措施

“行政诉讼法解释”第48条对“行政诉讼法”中的相关制度做出了发展，规定了“财产保全”和“先予执行”这样两种暂时性权利保护制度。这两种制度为相对人的权利保护提供了极为有效的保障手段。该条明确指出：人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请做出财产保全的裁定。即使当事人没有提出申请，如果人民法院认为有必要，也可以依法采取财产保全措施。同时，人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。

(三)判决根据及其类型

依照行政行为对事实和法律问题的不同处理情形，“行政诉讼法”及其司法解释规定了六种司法判决形式：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回诉讼请求和确认判决。这六种判决形式针对的主要是行政行为的合法性问题。但是，在行政给付诉讼中，虽然应该对行政给付行为的合法性予以审判，但更应该从相对人是否拥有获得某项给付利益的资格出发来予以裁判。这应该是行政给付诉讼与一般行政诉讼的重要区别之一。

比如确认判决，在一般行政诉讼中，它是对行政行为合法与否的确认。而在行政给付诉讼中，就应该转化为对相对人是否有权获得某项给付利益予以确认。比如维持判决，在一般行政诉讼中是指当行政行为在事实认定和法律适用方面都正确时，法院否决原告的指控而维持原行政行为。而在行政给付诉讼中，它可能主要适用于行政机关决定不予给付或撤销已发生的给付这样两种情形。在这些情形下，如果法院最终做出了维持原行政决定的判决，那么法院就应该同时指出该相对人不具有获得该项给付利益的资格。如果法院判决撤销原行政决定，那么就应该同时确认相对人具有获得该项给付利益的资格，并责令行政机关履行其给付义务。比如履行判决，“行政诉讼法”中规定的适用情形是：被告不履行或者拖延履行法定职责。当在行政给付诉讼中使用该判决时，法院无疑必须首先确认该相对人具有该项权利，然后才是判决履行。确认权利和判决履行二者是紧密相联而不可分割的。再比如撤销判决，“行政诉讼法”中规定的适用情形是：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权的；滥用职权。而在行政给付诉讼中，这些情形都可能成为适用该判决的根据。但最核心的考察因素应该是该相对人是否具有获得该项给付利益的资格。虽然“主要证据不足”与相对人是否具有给付资格紧密相关，但毕竟前者指向的只是对客观事实的查证，不具有法律上的判断的性质，而后者则直接指向法律资格的有无，是一个法律判断。这种差异，可以在一个极端的例子中看出其意义所在。比如，如果做出行政给付的决定存在着法律程序上的问题，但是相对人又确实具有获得该项给付利益的资格，此时是否应当以该行政给付行为具有违法性而予以撤销呢？这种情形也许很少发生，但是这种可能性的存在凸显了这样一种观点的重要性：即在行政给付诉讼中，应该主要以相对人是否具有获得该项给付利益的资格为判决依据，而不应该主要以行政机关的给付行为合法与否为标准来进行判决。

三个需要特别关注的问题：第一，随着公益诉讼的发展，如果不是相对人的其他公民出于维护公益的目的提起诉讼，其原告资格的承认就非常重要。如果其原告资格成立，最终的判决就可能采取“维持判决”、“驳回判决”或“撤销判决”等形式。如果其原告资格不成立，无疑需要驳回其起诉。第二，关于变更判决的适用问题。“行政诉讼法”第54条第4款规定法院只能在“行政处罚显失公正”时才可以做出变更判决。毫无疑问，在行政给付诉讼中，针对授益人的这种形式的变更判决几乎很难发生。第三，“行政诉讼法解释”第56条第2项和第3项规定，如果被诉具体行政行为合法但存在“合理性问题”时，或者被诉具体行政行为虽然合法，但因法律的变化或“政策的变化”而使得该行政行为必须被变更或者废止的，人民法院应当“判决驳回”原告的诉讼请求。这一规定在行政给付诉讼领域具有特别的意义。行政给付是立法机关或行政机关依据法律和政策而对公共财政的使用做出的分配，这种权力专属于立法机关和行政机关，司法机关无此项权力。因此，在行政给付诉讼中，面对行政机关做出的那种与“合理性”问题相关的政策性决定，法院不享有做出“变更判决”的权力。不过，变更决定却可以出现在行政复议制度中。因为“行政复议法”不但在第7条授权复议机关可以审查“规章”之下的其它规范性文件，而且在第28条第3款第5项授权复议机关可以对“明显不当的”行政行为做出变更。

四、对“政府所负行政法上金钱给付义务”的强制执行

对政府所负行政法上金钱给付义务的强制执行，在理论上主要牵涉到以下几个问题：

一是执行根据的问题。执行根据当然应该是通过法定的裁决机制而产生的具有执行力的生效法律文书。但是，对一些特殊的金钱给付，比如养老金、最低生活保障金等，还应该赋予法院在诉前阶段，直接依据法律的规定而采取“先行给付”措施的权力。⑨

二是执行机关的问题。强制执行权除了赋予法院以外，还应该赋予上级行政复议机关。只有这样，才能真正发挥行政复议机关在行政给付领域中的监督职能。

三是执行标的物和执行措施的问题。鉴于当前的现实，最好的办法是国家建立统一的金钱支付机构，不再分散委托各行政机关来实施给付行为。⑩比如在财政机关内设立专门的支付机构。如此一来，就不会存在某一行政机关支付不能或拖延支付的情形，也不会发生需要对行政机关的财产进行强制执行的问题。

在我国，与行政诉讼被告资格相一致的是，国家所负的行政法上金钱给付义务被分散配置给了各相关的行政机关。这种体制导致的一个结果就是：如果行政机关未能主动履行其义务，法院在强制执行时就不得不去借鉴法德两国的与行政公产制度相关联的强制执行制度。但我国在这方面又没有成熟的法律制度。其实，不借鉴法德两国那种极为复杂的行政公产和私产制度，而是通过改革现有的支付方式，即建立一个统一的支付管理机构，不但可以避开复杂的行政公产制度，而且还更有利于实现行政机关所负的行政法上金钱给付义务。

[注释]

① 虽然实际生活中仍然存在着大量的欠缴和逃缴税费等行为，但这些现象的出现主要不是因为行政机关缺乏足够的权力来履行其职责所造成的。比如，湖南省2007年的审计表明，因规费征稽信息系统数据库和公安交警部门在籍车辆信息数据库的不一致，在2007年造成交通规费流失达11800万元。参见《社保基金违规支出挪用7973万元》，刊潇湘晨报，2008-09-26。

② 参阅王名扬《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，776页；姜明安《外国行政法教程》，法律出版社，1993年版，325页；王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年，663页；刘松山《德国行政诉讼和国家赔偿制度》，云南大学学报(法学版)，2004年第3期。

③ 比如学者黄金荣、胡敏洁、张翔《论社会权的可裁判性》，法律科学，2006年第5期。张翔《基本权利的受益权功能与国家的给付义务》，中国法学，2006年第1期。

④ 这种新体制的建立，可以依托我国现行的一些制度，比如信访、行政复议和行政裁决制度。但是需要对这些制度加以重大改革。比如，我国信访申诉机关没有对纠纷的裁决权，而行政复议制度虽然可以对行政行为的合法性和合理性进行裁决，但缺乏对复议决定的强制实现权力。

⑤ 有研究者认为，我国公法上财产给付诉讼主要在程序标的、诉讼程序及与实体法衔接这三方面存在欠缺，见靳金桥《论社会权保障视角下我国公法上财产给付诉讼之完善》，云南大学学报(法学版)，2007年第3期。

⑥ 比如，在德国存在着针对“立法不作为”的宪法诉讼，见陈新民《德国公法学基础理论》，(上册)，山东人民出版社，2001年版，165～166页。法国行政法治理论中也有相似的要求，即行政机关在情况需要的时候不制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律；王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年版，207页。 南非宪法法院将“合理的政策请求权”赋予了公民见黄金荣《司法保障经济和社会权利的可能性与限度——南非宪法法院格鲁特布姆案评析》，环球法律评论，2006年第1期。

⑦ 该种分析，参阅王伟奇《权利的实现与“有限侵害性”的社会权力》，行政法学研究，2007年第4期。

⑧ 有学者在关注这些复杂的问题。比如，胡敏洁《以私法形式完成行政任务——以福利民营化为考察对象》，政法论坛(中国政法大学学报)，2005年第6期。

⑨ 有研究者指出了设立“诉前临时权利保护程序”的重要性，见邓勇《试论行政诉讼的暂时权利保护制度》，见中国宪法行政法法律网，http：//www.cncasky.com/get/lgxd/000809144.htm.2008-09-20。

⑩ 这在理论上是可以成立的。因为行政机关没有自己的类似于公民私有财产的独立财产，所使用的都是国家财产，所有行政机关所负的行政法上金钱给付义务都是以国家和地方财政为物质基础来承担的。

[参考文献]

[1]王伟奇.论行政法上金钱给付义务的强制执行[J].南京工业大学学报(社科版)，2006(5):60.

[2]李龙. 论法律与和谐[J].长沙理工大学学报(社科版)，2006(3):5.

[3][德]弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译，法律出版社，2003:306-308.