湖南省农村土地承包经营权流转中存在的问题及对策

李昌玉

(长江大学管理学院，湖北 荆州 434023)

丁德胜

(湖南省常德市工商联合会，湖南 常德 415000)

湖南省农村土地承包经营权流转中存在的问题及对策

李昌玉

(长江大学管理学院，湖北 荆州 434023)

丁德胜

(湖南省常德市工商联合会，湖南 常德 415000)

通过对湖南省农村土地承包经营权流转进行调研，分析了湖南省农村土地承包经营权流转显现出良好的发展态势，呈现出土地流转速度加快规模扩大、土地流转形式多样化、经营主体多元化、土地流转机制市场化等特点；土地承包经营权流转对农业农村发展起到了积极作用，它推动了传统农业向现代农业转变、实现了农业增效和农民增收；随后剖析了湖南省农村土地包经营权流转取得一定成效的同时也存在思想认识混乱、流转缺少必要的法律规范、土地流转不规范、流转渠道不畅通等问题。

土地承包经营权；流转；湖南省

农村土地承包经营权流转是指在保持农村土地集体所有制、家庭承包制和农业用地性质“三个不变”的基础上，农民将农业用地使用权从承包经营权中分离出来,转移给其他农户或经营者，其实质就是农村的农业用地使用权的流转[1]。土地承包经营权流转，发展适度的规模经营是发展现代农业的客观要求和必然趋势。发展现代农业，必须对传统农业进行改造。我国的传统农业是建立在大量的、分散的、小规模生产的农户基础上的。通过土地承包，我国形成了2亿多户、户均耕地0.5公顷的超小规模的农户家庭承包经营。这种经营方式，一方面确立了农户的市场主体地位，充分发挥了家庭经营的优势，解放了农村劳动力；另一方面也存在着经营分散、组织化程度低的状况，分散经营与规模经营的矛盾、粗放经营与集约经营的矛盾比较突出。土地承包经营权流转成为改造传统农业、发展现代农业的重要环节。

为了探索湖南省农业发展的新路子,发展现代农业，对湖南省农村土地承包经营权流转及规模经营进行了认真的调研，调研结果显示湖南省农村土地承包经营权流转及规模经营显现出了良好的发展态势，对农业农村经济发展起到了推动的积极作用，同时也存在一些问题。

1 湖南省农村土地承包经营权流转的现状及特点

湖南农村土地流转始于上世纪80年代中期，近些年来，随着农村分工分业和农村劳动力转移就业的推进，农村土地流转的需求日益增长，从流转的期限看，耕地流转以1至3年期为主，占流转面积的70%以上；林地流转期限一般在10年以上，约占69%。从调研情况看，湖南省农村土地承包经营权流转及规模经营显现出了良好的发展态势，呈现出以下特点。

1.1 土地流转速度加快、规模扩大

近年来，随着农村产业结构的调整和农村劳动力向二、三产业的转移，农村土地流转规模呈逐年扩大趋势，规模经营呈上升态势[2]。到2008年底，全省农村土地流转面积82万公顷，其中耕地流转面积31.3万公顷，占家庭承包耕地面积的8%；林地流转面积46.6万公顷，占林地总面积的3.24%。；参与流转的农户达34万户，占承包农户数的6%。2008年流转面积比2005年增长了78.2%；比2006年增长了46.5%；比2007年增长了35.4%；。土地规模经营已成为现代农业的重要组成部分。

1.2 土地流转形式多样化

土地流转的形式一般有：一是转包，占51.0%，面积为43.5万公顷,比上年增长15%；二是租赁，占24.0%，面积为19.6万公顷,比上年增加75%；三是转让，占11.0%，面积为9.1万公顷,比上年增加16%；四是互换，占5.0%，面积为4.1万公顷,比上年减少11%；五是入股，占7.0%，面积为5.7万公顷,比上年增加69%。以入股方式进行土地流转的农户,大多集中在城郊或具有某种优势产业的地方。如长沙县北山镇明月村318户以75公顷土地入股，成立土地股份合作社，与马王堆农产品股份有限公司签订订单后，成为该公司的蔬菜生产基地[3]。六是其他形式，占2.0%。从以上调查数据来看，转包、租赁是湖南省农村土地流转的主要形式。

1.3 经营主体多元化

农村土地经营主体正发生着由农户向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变，越来越多的农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业参与到农村土地经营之中，培育农业产业基地，领办、创办产业化龙头企业。由土地流转而带动的产业转移、资金转移、技术转移，在相当大的程度上整合着城乡资源，促进着城乡一体化和现代农业的发展。2008年底,农户之间流转特别是流入专业大户65.6万公顷，流向机关干部及科技人员4.0万公顷，流向城镇居民2.6万公顷，流向企事业单位5.7公顷，流向合作社(入股、租赁)4.1公顷,分别占流转总面积的80%、4.8%、3.2%、7%和5%。

1.4 经营项目多样化

土地流转后，经营开发的内容和项目几乎涵盖了农业的所有行业，有种植业的，也有养殖业的；有建农作物生产基地的，也有创办生产示范、科技推广、科普基地的[4]；有搞特色经济的，也有产业化经营的。这些经营项目都充分利用了土地资源，有较为明显的经济效益。农民将土地流转后，既可取得土地流转收益，又可从事二、三产业，或在转入规模经营主体打工挣钱，实现了农业增效、农民增收。

1.5 土地流转机制市场化

近年来，越来越多的专业大户、专业合作社和科技人员把农业作为一个投资领域。现在，土地承包经营权的流转双方根据土地承包经营权流转后所经营产业的经济效益，协商土地承包经营权流转价格，既实现了土地等农业生产要素的优化配置，又增加了农户的收入。

1.6 流转范围不断拓展化

主要由耕地、荒地逐渐扩展到水面、渔塘、林地等整个农用地。流转的区域由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡甚至外县，业主和企业经营的比重逐年增多。

2 农村土地承包经营权流转中存在的主要问题

2.1 思想认识混乱，缺乏流转动力

据调研掌握的情况，对推进土地流转和规模经营工作各方有着不同的想法和看法。一是各级干部对土地流转工作认识出现一些观念上的偏差，既有过于激进的苗头，也有过于保守的倾向，不利于农村土地流转的稳定健康发展。不少基层干部对通过土地承包经营权流转实行适度规模经营尚未引起足够的重视，引导不力，服务滞后，工作缺乏主动性,土地流转进展缓慢。二是农民对土地流转的心态比较复杂。以农业生产为主要经济来源的农户，随着各项惠农政策的落实，种地收益明显提高，不愿轻易将土地流转出去，担心流转土地后会失去生活的依靠；兼职从事二、三产业的农户，都想留几公顷土地来补充家庭收入，对土地流转的意愿不强；已经脱离农业或长期在外务工经商的农户，把土地作为今后生活的“退路”，宁可抛荒或者由亲属无偿耕种也不肯把土地流转给别人[2]。

2.2 农村土地流转缺少必要的法律规范

目前国家指导土地流转的法规只有2003年3月1日起才正式实施的《农村土地承包法》和2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,其政策取向是维护承包关系稳定和加强管理，鼓励和支持土地流转的具体政策相对较少。农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性,最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。在现代农业建设中，怎样推动土地流转，基层缺乏法律和政策依据，导致管理、指导和服务跟不上,在一定程度上制约了土地有序流转，使土地纠纷日渐增多,侵权行为时有发生,司法机关及有关行政部门处理这类问题常常感到无法可依。

2.3 土地流转不规范

一是无流转合同或合同不规范。口头协议多，书面合同少；或者虽签订了合同，但合同不规范，未经合同管理机构审查监证，没有明确业主与农户之间的责、权、利关系,也无违约责任和保障条款，留下了许多隐患。二是流转的程序不规范。不少农户土地流转后没有到集体经济组织和土地承包合同管理部门备案，不便于对生产的指导、病虫害防控和土地管理。三是流转的主体不规范。在一些地方，业主不是与获得承包经营权的农户签订协议，而是与乡镇政府、集体经济组织签订流转协议，再由乡镇政府或集体经济组织去做农民的工作，做法与相关法律、政策相违背。

2.4 流转机制不完善，流转渠道不畅通

目前湖南省农村土地流转的中介组织和租赁市场等土地流转服务组织很缺乏。自发流转多，中介引导流转少。乡村土地流转基本没有形成统一规范的市场，中介组织匮乏，供需双方的信息不能及时沟通，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者。据调查，湖南省建立农村土地流转服务组织的乡(镇)有242个，占乡(镇)总数的18.6%；建立服务组织的村有3 335个，占村总数11.8%。在农村土地流转总面积中，农户间自发流转的面积占63%；乡村组织提供信息等服务流转的面积占6.3%；委托乡村组织流转的面积占2.3%。总体上看，目前土地流转还没有比较规范统一的流转途径和渠道，流转途径较为单一，没能形成有效的土地流转市场。

2.5 土地流转难成规模

在调查中发现,一是许多土地接受方都要求土地能集中连片,以便于种植,取得规模效益,但由于在农村土地二轮承包工作中,少数村组采取平均分地的办法,承包土地相当零散。一部分农户愿意让出土地承包经营权,但还有一部分却不愿让出,造成愿意转移出来的土地不能连片,这样土地在出让方与受让方之间就很难达成协议,影响土地承包经营权的有效转移[5]。二是土地承包经营权流转具有不稳定性。许多农民不愿放弃承包土地,分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。三是农民社会保障滞后影响流转。农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障对待,对于流转土地存在后顾之忧。四是不能将土地承包经营权作为贷款抵押，业主在大面积承包土地从事高效农业开发时很难从银信部门贷到发展资金，部分业主资金严重短缺，制约了土地流转的规模。

3 进一步推进农村土地流转和适度规模经营的对策思考

在家庭承包经营基础上，推进农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营是农村经济和现代农业发展的客观要求。结合当前面临的新形势和新任务，针对调研中发现的问题，对今后进一步促进农村土地承包经营权有序流转，推进土地适度规模经营，提出相应对策。

3.1 提高认识，加强引导，加大政策宣传力度

土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。各级党委和政府要进一步提高认识，把推进农村土地流转和规模经营作为农业农村工作的一项重要内容列入议事日程，正确引导和规范农村土地流转工作，教育广大干部正视土地流转所面临的新情况、新问题。一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对土地流转政策处于一知半解状态，必须加大政策宣传力度，既防止出现一刀切和急躁冒进的行为，又注意引导农民消除惧怕流转的顾虑。二是抓观念转变,通过教育引导，让农民打消对土地流转的顾虑，转变单家独户分散经营的“小农”意识，逐步树立土地集约化、规模化、产业化经营的现代农业经营理念;三是抓试点示范，通过先行探路和典型引路，让农民的观念发生由“要我流转”向“我要流转”的跃变。

3.2 加强农村土地流转的规范化管理工作

针对目前土地流转操作不够规范的问题，在推进土地流转时要做好以下几方面工作。一是要规范流转手续。土地流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任。二是要规范流转行为。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转收益归原承包农户所有，任何组织和个人不得擅自截留，不得违反农民意愿，搞强制流转，不得改变流转土地的农业用途。三是要完善土地流转工作制度。各县、乡农经站要建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理登记、备案等相关手续，做好土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作。对变更土地承包关系的流转地，及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。四是针对原有土地流转中存在的遗留问题，认真梳理，把问题解决在基层，解决在萌芽状态，努力消除农村社会不稳定因素。

3.3 完善政策，加大对土地流转和规模经营的扶持力度

借鉴广东、浙江等省的经验，结合湖南省实际，积极探索放活农民土地承包经营权的办法，制定推进农村土地流转的政策措施，尽快研究出台《湖南省农村土地承包经营权流转管理办法》。一是各级政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策，加大财政扶持力度。各级财政可设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，对流转时间较长、经营规模较大的可加大奖励扶持力度。二是加大信贷支持力度。银行、农村信用社等金融部门要积极探索农村土地承包经营权抵押贷款和担保贷款的具体办法，允许业主用已经进行了大量投入的土地承包经营权抵押或担保获得贷款。各农村信用社要把规模经营合作社和大户作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，以解决规模经营合作社和大户季节性、临时性所需资金。保险部门要积极探索和拓展支持农村土地规模经营的有关保险业务。三是大力支持发展种养大户。调整农业投入结构、农业产业和综合开发等资金，应涵盖到种养大户，支持农业基础设施建设和新技术引进。金融部门应降低贷款门槛，增加信贷规模，支持种养大户发展生产，鼓励大户承租土地。四是加快发展农民专业合作组织和农业龙头企业。支持通过“企业+合作组织+农户”模式，发展土地规模经营；支持龙头企业、合作组织优先安排流转土地、有就业需求的农民从业。

3.4 积极培育农村土地流转中介服务组织

健全流转市场，创新服务平台。一是大力发展“土地流转服务中心”、“托田所”等中介服务组织，为供需双方提供流转的平台，提供合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务。二是建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。三是加强技术和信息服务。农业、农机科研等部门要与规模经营主体建立定点联系制度，优先为他们提供适用农机具、优良品种和技术、信息咨询等服务。

3.5 完善土地流转保障机制，不断完善农村社会保障体系

尽快把已经放弃土地经营、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接[5]。健全农村社会保障制度和公共服务，以社会保障替代土地的保障功能，消除农民对土地流转的后顾之忧，加快土地流转。

[1]徐广义.加快农村土地承包经营权流转的思考[J].三江论坛，2009，(1):7～9.

[2]刘二仁.关于全省农村土地承包经营权流转及规模经营情况的调研报告[J].山西农经，2008,(6):3～8.

[3]长沙市农业局.长沙市土地流转推进规模经营[J].湖南农业，2009,(1):5.

[4]邵小儿.创造条件 完善机制 有序推进农村土地经营权流转和规模经营[J].农村经营管理，2009,(1):35～37.

[5]陈湘珍.适度规模经营是农村经济发展的有效形式[J].唯实，2009,(1):43～46.

2009-07-10

李昌玉(1968-)，女，湖北公安人，法学硕士，副教授，主要从事民商法学、经济法学研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.027

F301.2

A

1673-1409(2009)03-S092-04