构建国库现金管理体制的思考

朱光丽

一、科学定位我国国库现金管理的长远和近期目标

众所周知，作为社会的公益和管理部门，国库现金的所有者——政府没有追求经济上最大利润的可能性及内在动机，其追求的应该是最大限度地降低政府管理成本和提高综合效率，为公共利益最大化服务。因此，从这一点上可以说明，发达国家从成本、效率角度出发，将提高国库现金使用的综合效率作为国库现金管理的目标是科学的。因此，我国国库现金管理的目标从根本上和长远上也应该是国库现金使用的综合高效。然而，鉴于我国国库现金管理的起因背景与国际相反——国库闲置资金过多，考虑目标定位的便于操作，我国可提出国库现金管理近期目标这一概念，即：针对国库闲置资金过多的实际状况，在确保国库现金支出需要及与货币政策相协调的前提下(发达国家国库现金管理目标的前提性要素)，充分利用国库闲置现金余额，实现投资收益最大化。

二、加速推进我国以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革

当前我国财政国库体制改革还处于攻坚阶段，仍存在预算外资金大部分游离于国库之外，央行国库单一账户与商业银行零余额账户、单位其它预算账户并存等不合理现象，这不仅是政府资金在运转中被挤占、挪用、沉淀等现象发生的根源。也导致一国政府资金被人为分散化，进入国库的资金只是国家财力的一部分，严重影响国库现金管理的完整性、规范性，使实施国库现金管理的初衷和意义大打折扣。因此，我国必须加速推进以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革，将所有政府现金资源，包括预算内和预算外资金，税收收入和其他非税收入，全部集中在央行的国库单一账户。取消财政部门和各预算单位的其它一切不合规账户。所有的财政支出均通过国库单一账户直接拨付给商品供应商或劳务提供者，实现国家财力真正完全意义上的集中收付，保证国库现金管理。

三、赋予我国国库现金运作方式充足的伸缩弹性

国民经济发展的阴晴转换及收入支出时间进度上的不匹配性，决定了国库现金余额的起伏波动性。因而，为确保政府对国库现金的支出需要，国库现金余额的运作方式必须顺应这一波动性，保持充足的伸缩弹性。如前述，在当前货币市场尤其是短期国债市场欠发达的情况下，我国主要实施商业银行定期存款和买回国债两种国库现金运作方式显然缺乏应有的弹性。借鉴国际经验，一方面，我国要进一步发展完善资本市场，丰富资本市场工具的种类，提高资本市场流动性，尤其是促进短期国债市场的改革与发展，为国库现金管理提供运作平台；另一方面，根据国库收支余缺状况，灵活设置短期国债的品种期限，相应减少中长期债券发行，发挥短期国债在国库现金管理中不可替代的安全保障与伸缩调节功能。

四、构建三方制衡的预算监督机制

政府预算资金来源和运用的公共性，客观上要求必须对其进行有效的监控和管理，发达国家普遍存在的对预算资金实施全程监控的严密的监督体系已证实了这一点。我国预算资金在运转中被挤占、挪用、沉淀等现象的存在，说明建立一套硬性的有效的预算监督机制对我国来说尤为重要。对我国当前预算监督机制存在的弊端。建议从以下方面解决：一是细化人大监督，学习发达国家成功做法，将人大对政府预算拨款的年初计划监督由现行类级科目具体细化至项级或目级科目，并对每一项拨款的具体用途、时间、数额上限和调剂限制等作出细节性规定，使人大对政府预算的事前监控职能得到真正的体现。二是使审计机关具备独立执法的能力，形成权力制衡，真正发挥对政府预算的事后监督检查作用。三是由法律法规赋权，进一步明细国库监督的范围、内容，明确国库对预算的事中监督约束职能。从而建立起我国人大、审计、国库三部门相结合的硬性的预算监督机制，对包括国库现金管理在内的国家预算全程发挥有效的监督控制，保证我国国库现金管理工作的规范高效实施。

特约编辑：王馨