非税收入改革困境与突破

倪巧梅

摘要：政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。中国在非税收入改革中采取一系列的措施，但这些措施在推行中并未取得预期的效果，甚至面临种种阻碍。分析非税收入改革陷入困境的原因，找到相关的对策，有利于中国深化改革，从根本上解决非税收入问题。

关键词：非税收入；改革困境；改革突破

中图分类号：F812.42文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)06－0021－02

税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。

一、非税收入改革与困境

1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中国非税收入与税收收入的比重是1.85∶1，到2005年时，这一比例已下降到0.29∶1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50％以上，不仅大大高于发达国家5％～15％的比重，也高于发展中国家20％～30％的比重。

2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理，早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。

3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一项家底难清的改革。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非税收入项目的通知》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部发布对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。连出两道急令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非税收入寥寥可数[4]。

二、非税收入改革困境的原因分析

1.政府间财权分割

财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但仍存在着事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范的问题。在这种情况下，地方财政收入又主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需要。这样在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。

2.收支挂钩、部门利益人格化与二部预算

现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多少紧密联系，而当政部门可以凭借权力收取各项费用来获取利益，并且基本不受严格的约束和监督时，相当一部分收费收入就会转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下，政府系统各部门、各权力环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利的最大化。为了保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部门收费甚至达到了登峰造极的地步。

3.多头审批管理

现行收费体制是多家理财体制，行政事业收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门审批；征收标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。这种相互交叉、多头控制的运行机制，执行起来漏洞很多，致使政府对收费的调控手段不多，能力不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费保持正常运转。

4.票据种类多，监管不到位

目前收费票据种类达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范的地方，票据核销与监控体系也不完善。一些单位不按票据管理的有关规定使用票据，混用、串开、外借票据，不使用财政部门统一收费票据，或使用自制票据，甚至直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据的使用的不规范助长了乱收费现象的滋生和蔓延。

三、非税收入改革突破的对策建议

1.加强非税收入理论研究、更新非税收入管理理念

理论是行动的先导，我们要加强非税收入制度理论、体制理论、机制理论的研究，建立起政府非税收入属于政府财政性资金，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来，营造推进政府非税收入管理改革的舆论氛围。

2.完善分税制财政体制改革，建立科学的地方税收体系

需要建立起各地的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政的非税收入结构。把非税收入通过费改税从体制上调整为税收，壮大中央和地方的财力。目前深化和完善分税制财政体制改革的一个重要前提是地方政府应具有地方税立法权，建立比较科学、合理的地方税体系。按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予地方政府一定的地方税立法权，从而可以解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题，消除非税收入所依赖的制度环境。

3.重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度

非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。

4.继续深化“收支两条线”改革

当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消多头开户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移和截留非税收入。

5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统

当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索设计出精简有效、管理严密的收入票据。进一步开发完善非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。

6.健全监督检查体系

采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。

参考文献：

[1]景宏军.加强我国非税收入征管的对策研究[J].哈尔滨商业大学学报，2008，(2).

[2]李红霞.关于构建非税收入管理机制的理性思考[J].教育财会研究，2007，(5).

[3]刘光霞.政府非税收入管理现状及对策[J].科技信息：科学教研，2007，(30).

[4]谁能动部门的奶酪？规范非税收入成财政改革重点[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/05-06/929373.shtml.

[责任编辑王建国]