筑牢预防和惩治“一把手”职务犯罪的道德和制度防线

陈　锋

摘要：加强学习和教育，提高思想政治素质，夯实正确的“老三观”和“新六观”，解决如何“做人”、“做官”、“做事”问题；改革领导体制，健全有效的权力制衡机制和监督体系；建立健全与“一把手”个人密切相关的制度；建立与“一把手”责任和风险相适应、相匹配的薪酬机制；建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系。

关键词：预防惩治；“一把手”；职务犯罪；道德；制度

中图分类号：D648文献标志码：A文章编号:1673-291X(2009)06-0101-03

20世纪50年代“共和国肃贪第一大案”，刘青山、张子善这两个地厅级“一把手”被枪决，这个案件的震撼力和威慑力持续了将近半个世纪。但是从全面改革开放以来，“一把手”职务犯罪“人数越来越多，级别越来越高，数额越来越大，手段越来越恶劣”。据统计，2004年、2005年两年当中，全国纪检监察机关查办的案件30多万件，给予党纪政纪处分的27.9万多人，厅（局）级干部近1 000人，省（部）级干部28人。数字枯燥但怵目惊心，发人深省。

一、加强学习和教育，提高思想政治素质，夯实正确的“老三观”和“新六观”

必须加强对“一把手”理想信念的教育，促使他们树立正确的世界观、人生观和价值观与正确的权力观、地位观、利益观和科学发展观、正确政绩观、社会主义荣辱观。古代哲人早就提出修身齐家治国平天下，身之不修，何以齐家治国平天下？只有通过修身“正其心”，才能做到家齐、国治、天下平。“苍蝇不叮无缝的蛋”，“物必自腐而后虫生”。“一把手”要能守得住心志，经得住各种考验，必须心正、理明，意志坚定，才不会为外界感情所迷惑动摇。因此，所有的“一把手”必须自觉加强主观世界的改造，真正做到严于律已，廉洁从政，清清白白做人，堂堂正正为“官”。要耐得住寂寞和清贫，把个人理想追求真正融入到党、国家和民族发展的伟大事业中去；要抵得住诱惑，始终筑牢思想道德防线，不做权力、金钱、美色的俘虏，永葆共产党人的先进本色；要管得住小节，谨记“千里之堤，溃于蚁穴”，严防从生活小节上被打开缺口而走向腐化堕落，时刻保持清醒头脑，严格自律，防微杜渐。

（一）加强学习，坚定理想信念，树立正确的“老三观”，解决如何“做人”问题

“牢固树立和坚持马克思主义的世界观、人生观、价值观，”[1]解决如何“做人”问题，筑牢抵御腐蚀的思想道德防线，增强廉洁自律的自觉性和拒腐防变的免疫力。“一把手”无论他职务高低，不思进取，不肯学习，就很难摆脱低级趣味，就很难提高辨别能力，就很难抵御各种诱惑。32岁就走上了正厅级领导岗位的李真大肆贪污受贿，首先源于他长期不愿学习，个人理想信念沦丧，世界观、人生观扭曲，正如他在忏悔中所说，“为什么自己从一个年轻有为的领导干部而沦为阶下囚呢？”[2]“首先是忽视了世界观、人生观的改造，使理想和信念产生了动摇，灵魂受到了腐蚀。”[2]被执行死刑前，他追悔道：“现在我才明白，为什么自古至今，都要求掌权者要有良好的修养。”“现在看，我身上欠缺的东西太多了。没有良好的修养，权利只能给自己带来灾难。”[2]可惜他醒悟得太晚了。把握好世界观这个总开关，走好人生的每一步，人才活得有价值、有意义。

（二）树立正确的权力观、地位观和利益观与科学发展观、正确政绩观，解决如何“做官”和“做事”问题

视公器为私物，公权私用，将人民赋予的权力庸俗化为个人“发家致富”，追求供自己奢侈、享乐、腐化的物质利益的工具，“当官不发财，请我也不来”，是腐败分子的基本权力观。权力同时也是一种责任、一种约束而非特权，更非可供个人肆意挥洒的“魔杖”。要求“一把手”克己奉公、清正廉明、恪尽职守、造福于民，防止权力妖魔化。李真将权力等同为鲜花、美酒、笑脸、地位、金钱、特权。凭借手中的权杖，无视党纪国法，对自己日益膨胀的私欲不加丝毫克制，贪婪无度，从背着上司收受剃须刀开始，直至与他人共同侵吞公款数千万元。“贪欲如火，不遏则燎原；淫欲如水，不遏则滔天，”[2]这一古训，应为每一个“一把手”谨记在心。树立正确的权力观、地位观和利益观，解决如何“做官”的问题。

“一把手”在各自岗位上谋划发展时，应以科学发展观为指导，树立正确政绩观，解决如何“做事”的问题。牢记“以人为本”的核心，牢记胡总书记“一切工作都要经得起实践、群众和历史的检验，衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”的教导，牢记“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的根本原则，一定要对党和人民的事业高度负责，发扬脚踏实地、埋头苦干的好作风，坚持重实际、鼓实劲，不图虚名，不务虚功，不提脱离实际的高指标，不喊哗众取宠的空口号，不搞劳民伤财的假政绩，扎扎实实地把党和国家的各项决策和工作落到实处。

（三）认真开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观的教育，进一步深入解决“做人”的问题

一方面，“八荣八耻”作为新时期的主流价值观和道德建设的标杆，它就像一面镜子，映照着每个公民的一举一动；它还像一位法官，考问着每一个公民的道德良知；它更像一股清风，净化着整个社会的道德风气。通过对它的学习，让“一把手”真正做到知荣辱，讲正气，解决一些“一把手”中存在的思想混乱，道德缺失，是非颠倒、善恶不分、美丑混淆、拜金主义、享乐主义、极端个人主义的错误；另一方面，要利用成克杰、胡长清、李真、陈良宇等典型案例开展警示教育。以廉为荣，以贪为耻，使“一把手”常思贪欲之害、常戒非分之想、常怀律己之心、常修为政之德，时刻紧绷廉洁自律这根弦。

二、创新体制机制，健全各种制度

要根治“一把手”的职务犯罪，一靠自律——他们能坚定理想、信念，树立正确的“老三观”和“新六观”，提高他们的思想道德素质；二靠他律——制度的规约和限制。要“坚持教育与管理、自律与他律相结合”[3]，要靠法律、政策和规章制度，形成良好的社会保障体系，才能标本兼治。要一手抓思想道德建设，一手抓法制建设；一手抓教育引导，一手抓严格管理；一手抓弘扬社会正气，一手抓惩治违法乱纪行为。两手抓，两手都要硬。防止一手软一手硬。“从实践看，教育不扎实，制度不健全，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。”[3]

（一）改革领导体制，健全有效的权力制衡机制和监督体系

“依靠体制创新抑制腐败现象，是我们在实践中取得的一条重要经验。”[4]要改革领导体制，健全一整套“一把手”行使权力的制衡机制和监督体系。

1.要改革现行的领导体制和权力制衡机制。目前对中央纪委以下的各级纪委部门均实行双重领导体制，即地方各级纪委不仅接受上级业务部门的领导，而且主要由同级党委和行政机关领导，由同级党委一位副书记兼任纪委书记。这样，地方各级纪委要制衡、监督同级党政“一把手”，被领导者制衡、监督领导者，小权力制衡、监督大权力，使监督专门机构受制于监督客体，缺乏应有的权威性和必要的独立性，显得软弱无力，监督的专门机构在工作中无法做到邓小平提出的“进行铁面无私的监督检查”。几乎所有的“一把手”职务犯罪案都不是由各级纪委部门先发现或先查处出来的，这已是不争的事实。

对执政党权力的制衡和监督问题，其实列宁在世时就已经进行过一些有益探索。当时，苏联工农检察院与中央委员会属平级部门，前者向党代会负责，它的主要负责人可以列席中央委员会重要会议，调阅中央委员会的档案材料，反过来中央委员会则不能，这种体制效果不错。但是列宁逝世后，斯大林把工农检察院降了一级，接受中央委员会的领导，中国目前的体制则是袭用了斯大林时期的这种模式并沿用至今，但是显然效果并不太理想。对此，应当进行改革。一是纪委书记不应再由同级党委的副书记兼任，而应由上级部门指派或同级人大选举产生并对它向上级负责；二是各级人大同样负有监督责任，但目前地方各级人大主任均由地方党委书记兼任，这显然也不利于监督。因此，地方人大主任亦不应再由地方党委书记兼任，而亦应由上级部门指派或由同级人大选举产生并对同级人大和上级负责。当然，要一下子全面改革现行的这种领导体制和权力制衡机制可能不太现实，但可以先进行试点；三是应借鉴香港设立廉政公署（或参照中国人民银行系统）的做法，改双重领导体制为单一的垂直领导体制。同时，监督机制的健全，归根到底要取决于民主监督的发展。

2.要健全监督体系，增强监督的系统性。在现行体制下，一要加强监督制度建设，加快健全和完善对党政领导干部选拔任用工作的监督办法，促进《干部任用条例》的贯彻落实，防止跑官要官现象的发生，要加强班子成员之间的相互监督。凡属重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用，都必须经过集体充分讨论，不准个人或少数人专断；不能超越权限，把个人的意见强加给组织。二要突出监督环节，增强监督的针对性。要做到事前、事中、事后全程监督，前移监督关口，提前介入监督，使监督贯穿于从决策到执行的全过程，防止漏洞产生，要做到“任前任后、上班下班”全部监督，通过任前、任期、离任监督，严防“带病提拔”、“带病作业”、“带病离岗”。建立事前控制机制，加强对“一把手”选拔任用工作的监督，把监督的起点放在“一把手”的选拔任用上，大力选拔“靠得住、有本事”和“干净、干事、干成事”的优秀“一把手”，把好入口关，防止和减少用人上的失察失误。坚持“用好的作风选人，选作风好的人”，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。对在干部选拔任用中不按规定办事造成失误的，严肃追究主要负责领导和有关人员的责任；建立以民主集中制为主要形式的事中约束机制，杜绝权力暗箱操作，建立以执法、执纪部门监督为主体的事后惩戒机制，把法纪监督延伸到党政“一把手”行使权力的全过程。通过加强八小时外监督，约束领导干部建立健康“生活圈”、“社交圈”，切实做到见微知著，防止小节变大恶。同时督促“一把手”严治家、慎交友。三要拓宽监督渠道，增强监督的广泛性。民主是腐败的天敌，阳光是最好的防腐剂，权力的运行需要规范、民主、公开、透明、监督，失去监督的权力与拒绝监督的权力，结局都将是毁灭性的！个人权力不受约束和监督，是产生腐败的温床。坚持和发展党内民主，加快推进党务公开，建立健全党委常委会向全委会报告工作制度、完善党内选举制度和党内情况通报制度等，保障党员权力，发展党内民主，加强党内监督；要继续深入推进政务公开、厂务公开、村务公开，进一步加强行风评议等监督载体建设，畅通人民群众下情上达的渠道，培育广大群众的监督意识，加强群众监督。最后要进一步整合各种监督力量，把党内监督、群众监督、国家专门机关监督、民主党派监督、法律监督、舆论监督、新闻监督等结合起来，发掘不同监督形式的独特功能，使各种监督形式相得益彰，形成监督合力，加强联合监督。要通过监督，防止越权、侵权、滥权现象的发生，保证权力沿着制度化、法律化的轨道运行，促进党风政风的根本好转。

（二）要使“一把手”把住思想道德和党纪国法两道防线，必须建立健全与“一把手”个人密切相关的各种制度

从组织层面来说，必须建立一整套让“一把手”想犯罪也不能犯罪的严密而具有可操作性的制度。一是建立健全与“一把手”个人重大事项有关的制度。如个人和家庭财产申报制度、重大事件报告制度、个人廉政档案制度、个人持有国外护照报告制度等。制度更带有根本性、长期性和稳定性。如：联合国各个工作委员会和机构，特别是一些经手钱物或经常接触钱物，有机会染指这些财物的那些官员，由于有一套严密而有效的制度，使贪赃之徒无从下手。二是对“一把手”要坚持终身教育制度，这是从许多“一把手”职务犯罪中得出的深刻教训和重要启示。因为人是会变的。

（三）应建立与“一把手”责任、风险相适应、相匹配的薪酬机制

目前“一把手”薪酬水平与其所负责任和所担风险很不成比例。当然，这不能成为他们贪污受贿、腐败堕落的理由。有市、县一把手戏称：他们除了不能造枪炮和人民币之外，责任几乎相当于一个国家总理。虽然说高薪未必能养廉，但这种状况，从某种程度和一定意义上说，是造成一些“一把手”职务犯罪的重要诱因。不少“一把手”在开始之初，也不就是腐败分子，也曾为党和人民作出过不少成绩甚至说是杰出贡献。在广西贵港市前副市长李乘龙身边工作过的同志介绍说，早期李乘龙是个工作狂，不计报酬，不讲条件，不怕艰苦，完全是个舍小家为大家的楷模。作为一个能干的“一把手”为广西玉林人民创造了经济奇迹，只用了三年时间就使玉林市成为广西第一强县（市）、中国百强明星县（市）之一[5]。李乘龙开始认为，自己含辛茹苦为玉林的经济腾飞作出了巨大贡献，而所得的报酬微乎其微，看到那些大款兄弟，由于得到他的关照，大把大把赚钱，又很潇洒地花钱，他心理失去了平衡。所以他渐渐“觉悟”起来，开始走上受贿索贿道路。

（四）建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系

《“三个代表”重要思想反腐倡廉理论学习纲要》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》就如何建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，提供了非常有力的政策依据和工作部署。

预防，是反腐败不可或缺的重要手段。预防腐败需要从教育、制度、监督等多方面努力，一要“立足于教育，着眼于防范，筑牢思想道德防线，增强广大干部拒腐防变的能力。”[6]警钟长鸣，“坚持教育与管理、自律与他律相结合，督促领导干部加强党性修养，廉洁自律，反对和防止腐化堕落，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢记‘两个务必”[6]。二要教育各级“一把手”汲取成克杰、李真、陈良宇等的深刻教训，切实引以为戒，明确信念动摇不得，自律放松不得，责任懈怠不得，形象损害不得。三要“保持和弘扬艰苦奋斗的精神”[1]，自觉拒腐防变，“不能以权谋私，不能为了谋取个人利益和小团体利益而损害国家和人民的利益”[6]；“对个人的名利，要看得开一些，否则很难经受住改革开放和发展社会主义市场经济这种新的社会环境的考验”[6]，真正做到权为民所用，利为民所谋，执政为民，“自觉经受发展社会主义市场经济和改革开放条件下长期执政的考验”[6]。四要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在总结经验的基础上，根据形势的发展变化，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”[6]

参考文献：

[1]胡锦涛.坚持发扬艰苦奋斗的优良作风，努力实现全面建设小康社会的宏伟目标[M].北京：人民出版社，2004：11.

[2]地狱门前——与李真刑前对话实录[EB/OL].http://www.hnucc.com.

[3]中共中央.建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要[M].北京：中国方正出版社，2005：5-10.

[4]江泽民.论“三个代表”[M].北京：中央文献出版社，2001.

[5]从青年楷模到头号贪官[FB/OL].http://www.rwabc.com.

[6]中央中央纪律检查委员会.“三个代表”重要思想反腐倡廉理论学习纲要[M].北京：中国方正出版社，2004：10-92.

[责任编辑吴迪]