大飞机项目补贴障碍分析及策略建议

马晓平　江可申　吴秋璟

经过较长时期的积累，中国政府已有经济实力对大飞机进行补贴，并欲以“举国之力”来推动大飞机项目，因此，资金约束基本不存在了；但目前世界各国以及WTO对补贴的态度及其立法又给我们诸多问题，政府不能想怎么补就怎么补，想补多少就补多少，否则可能会招致反补贴调查、引起贸易摩擦，甚至被诉诸WTO。尤其是最近一段时间以来，以加拿大、美国和欧盟为首的国家和地区对中国出口产品举起了反补贴贸易救济大旗，且有愈演愈烈之势，在大飞机项目的补贴问题中，我们不得不把这些因素也考虑进去。本文以WTO《补贴与反补贴措施协定》和中国入世承诺的相关条款为基础，全面分析对大飞机项目进行补贴的困难，并在此基础上提出对我国大飞机项目进行补贴的策略。

一、补贴大飞机项目所面临的障碍

（一）障碍之一：西方各国反补贴法对我国的适用性加强

20世纪90年代以前，世界各国普遍认为中国是非市场经济国家，难以将政府补贴和实际成本区分开来，因而未对我国适用反补贴法。后来，随着美国对“非市场经济”国家中存在“市场经济行业”的承认，一些国家反补贴法的适用范围有所扩大。

从2003年起，加拿大调整了反倾销法中的非市场经济政策和做法，使其反补贴法适用于中国。2004年6月，加拿大边境服务署通过了修改后的《特别进口措施规则》，紧接着就对中国产品启动了4起反补贴调查。2005年3月，美国众、参两院的议员提交议案，修改相关法律，将反补贴法适用于非市场经济国家，特别是中国。2005年7月，美国众议院通过了旨在对中国实施反补贴措施的《美国贸易权利执行法案》，试图将现行反补贴法的触角伸展到中国等“非市场经济国家”，为对中国进行反补贴提供了法律依据。2007年3月30日，美国商务部公布对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初裁结果，决定对中国适用反补贴法，并开始对中国出口美国的铜版纸产品征收临时反补贴税。

自2007年以来，国外越来越多的对我国采取反补贴措施，这充分表明：针对我国的反补贴已由潜在威胁转变为现实危害。

（二）障碍之二：中国入世承诺中的不利条款

为了争取入世的机会，我国入世之时在《中国加入议定书》上作出了很多不利于我国的承诺，放弃了很多可享受的权利，而这些承诺的不利性在补贴问题上得到了高度体现，给大飞机项目补贴的实行增加了难度。

1．关于ASCM条款中“身份型”豁免条款

一般来说，发展中国家施行可申诉补贴时，另一成员方不得使用“可予反驳的推定”，即根据某些补贴形式直接认为造成严重伤害。GATT的过去表明，证明补贴与某一特定影响成因果关系是很难的，这能够给国外反补贴调查的施行造成很大程度上的技术障碍，有利于规避反补贴风险。然而由于我国在入世时承诺放弃发展中国家的这一权利，使得国外援引“可予反驳的推定”成为可能，而显而易见地，这种举证责任要容易得多，因此国外对我国施行反补贴的可能性也随之加大。

2．《中国加入议定书》条款中规定了计算补贴金额的“特殊方法”

在根据ASCM部分规定进行的程序中，在处理补贴问题时，应使用ASCM的有关规定；但是，如果此种使用遇有特殊困难，则该WTO进口成员可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在使用此类方法时，只要可行，该WTO进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之前，应对此类现有情况和条件进行调整。更为不利的是，这种“特殊方法”的使用并无终止期。此外，议定书所规定的特殊方法主要依赖于进口国的国内法来确定，对此，并无具体的国际规则可循。根据前文所述美国和加拿大对中国适用反补贴程序的情况，对本国国内法进行修改，使之能够对我国适用反补贴法，并依据“特殊方法”来解决补贴计算的技术障碍，有可能成为国外对我国适用反补贴法的一种趋势。

（三）障碍之三：西方各国开始将我国的补贴政策诉诸WTO

国内有学者提出，一方面，虽有美加等国已经对中国采取反补贴措施，但其他国家或仿效美加等国通过修法使其国内的反补贴法适用于中国，或全面承认中国为市场经济国家达到使其国内的反补贴法适用于中国的目的，这都需要一个过程；另一方面，我国的大飞机，在很长一段时间内很难进入国际市场，而主要是面对本国市场，在此背景下，即使各国通过修法或者承认中国为市场经济国家使其国内的反补贴法适用于中国，但其适用范围也只是在出口补贴方面。也就是说，只有接受了补贴的中国产品出口到该国时，该国才能以反补贴法为武器进行反补贴调查、征收反补贴税，否则，该国的反补贴法对中国的产品就鞭长莫及无法适用。

但是，如上所述，中国已经在2001年11月加入WTO，根据中国的入世承诺，中国承诺自加入时起应取消所有出口补贴和进口替代补贴，即使中国在加入WTO后的15年内被视为非市场经济国家，其他WTO成员可以援引《ASCM》对从中国进口的产品征收反补贴税；另一方面，《ASCM》不仅规定了出口补贴还规定了国内生产补贴，它是各成员反补贴法的延伸，也就是说即使中国的大飞机没有出口或者没有出口到某一成员方，该成员方无法以国内的反补贴法采取外贸救济措施，它也可将此问题提交世界贸易组织，由后者以《ASCM》加以解决。

例如，2007年2月2日，美国就中国贸易补贴问题正式向世贸组织提出申诉，指控中国为钢材、木材、纸业、信息产品以及其他行业进出口提供补贴。美国政府寻找到了一条捷径，直接向WTO提出申诉，利用WTO争端解决机制来处理。

二、大飞机项目中补贴的基本取向

综合以上分析，我们认为对于大飞机项目中是否需要补贴、能否补贴以及如何补贴应有以下基本取向：

（一）中国的航空工业要进入大型飞机制造领域，就必须有政府直接和间接的投入

目前国内有一种观点认为：在市场经济的趋势下，不应该再指望政府扶持来发展航空产业，民用飞机产业的发展出路在于“以利润为号召吸引国内外商业资本投入航空工业”，这样中国政府就不再需要负担巨额的飞机研发费用，中国大中型客机的发展完全由民间的和市场的力量来推动。

这种观点事实上是不可行的。以空客为例，空客自1969年成立后经过了25年的亏本阶段，到第26个年头才开始盈利。这样的利润回报速度能够“号召”到哪个民间投资者?哪个企业又能够单靠自身的力量做到在如此长的时间里只赔不赚?如果没有其中每个参与合作的欧洲国家的积极扶持，根本不可能有空客的今天。

因此，中国的航空工业要打破垄断进入大型飞机制造领域，就必须有政府直接和间接的投入。

（二）对大飞机项目的扶持不能惧怕来自西方的贸易战

为了遏制新的竞争对手的成长，寡头必将动用一切手段对后来者进行干扰和封杀，因此，我们必须认识到目前大飞机项目所处的局面：中国要想进入大飞机这样一个双寡头市场，就必然遭遇波音空客甚至其背后的美欧政府的狙击，政府在对我国大飞机进行支持的时候，必须对由此引发的贸易战有充分的心理准备和战略战术准备。

（三）对大飞机项目的补贴要注重方法策略

1．区分禁止补贴、可诉补贴和不可诉补贴，分别采用相应策略

《ASCM》根据补贴对贸易的扭曲程度的不同及其是否导致反补贴措施，将补贴分为禁止补贴、可诉补贴和不可诉补贴三类。《ASCM》在严格禁止出口补贴和进口替代补贴的同时，对可诉补贴和不可诉补贴的规定具有一定的灵活性，因此，我们要区分三类补贴，分别采取相应对策，做到取消禁止补贴、合理利用可诉补贴、充分利用不可诉补贴。

2．区分直接补贴和间接补贴，尽量采用间接补贴

《ASCM》根据补贴给予的途径，将补贴分为直接补贴和间接补贴两类。在间接补贴中，政府被隐蔽在私人机构后，资助的方式更加含蓄，不易查明，即使被诉，对这种补贴进行认定也非常困难，这使其成为利用率较高的一种保护方式。因此，我国政府在对大飞机项目进行补贴时，要尽量采用间接补贴的方式，而避免采用直接补贴。

三、对大飞机项目进行补贴的具体策略

第一，充分利用WTO争端解决机制，有效维护国家经济利益

中国上大飞机项目必将触动美欧航空巨头的利益，他们会采取各种方式对项目进行“遏制”，因此反补贴等针对我国大飞机项目的指控频发将成为一种常态，对此，我们要有充分的思想准备和战略战术准本。

首先，是从补贴的具体措施入手，让其尽量符合或者至少在形式上符合WTO的补贴规则；其次，一旦被诉，从有利于两国贸易关系的稳定和发展考虑，尽可能通过政府双边或多边谈判协商解决；如果争端进入专家小组程序，一方面要据理力争，依据相关条款争取对我方有利的裁决，另一方面也要针对对方的补贴行为提起诉讼；如对最后裁决不服，还应积极利用上诉程序维护自身合法权利。

考虑到补贴与反补贴诉讼费用较高，在大飞机项目中应预先设立补贴与反补贴诉讼基金。

第二，判断补贴性质，取消禁止性补贴，实行可诉补贴和不可诉补贴

《ASCM》要求各成员取消禁止性补贴，我国在入世议定书中也承诺取消禁止性补贴，我国应遵守规则、履行承诺，取消对航空产业的禁止性补贴。

同时，我国相关法规、文件中的一些措施虽然从其实质上讲并非禁止性补贴，但其用语容易被理解为出口补贴和进口替代补贴，从而给其他国家提供借口。对于这些容易引起争议的用语，要先调整概念和表达再实施，以避免不必要的诉讼。

对于可诉补贴，我国应严格按照《ASCM》的规定，在补贴的数量上，对航空产品实行从价补贴率不超过5%的补贴；这类补贴一般不会引起成员方的质疑或诉讼，因此我们要尽量制定和实施非专向性补贴政策。

第三，加大补贴的隐蔽性，延缓或避免成员方的指控

根据《ASCM》，对一个成员实施的可诉补贴提起指控，仅仅说明补贴损害了某个成员方的利益是不够的，提起指控的成员方必须证明补贴措施取消或损害的是其根据协议能够得到的利益。

我国要充分利用可诉补贴“不告不理”和需要原告方举证的特点，加大补贴的隐蔽性和申诉方举证的难度来应对可能的反补贴指控。只要遵循一定的原则，就可以将补贴归入可诉补贴乃至不可诉补贴之列，从而延缓或避免成员方的指控。例如:

政府提供的产权资本不应被看作一项利益的授予，除非这一投资决定被认定为与该成员方境内私人投资者的惯常投资做法（包括风险资金的提供）不一致。据此，可以在大飞机项目公司中吸收中央政府和地方政府的若干出资。

政府提供的贷款不应被看作是一项利益的授予，除非接受贷款的企业向政府贷款支付的利息与从市场上获得的同样商业贷款所应支付的利息之间存在着差异；由政府提供的贷款担保不应被视为一项利益的给予，除非获得这项担保的企业为政府担保支付的担保费与无政府担保的同类商业贷款所支付的担保费之间存在差别。据此，可以由政府为大飞机项目提供符合规则的贷款和贷款担保。

第四，发挥行业协会等非官方组织的功能，进一步完善补贴与反补贴立法

《ASCM》规定，政府实施的财政支持或任何形式的收入或价格支持行为，或政府支配下的私人行为构成补贴。使得政府行为一时间成为众矢之的。

因此，应鼓励各航工工业企业组织起来，成立行业协会等非官方组织，在对大飞机项目进行补贴时，由行业协会协助政府部门进行补贴政策的落实，这样可以在一定程度上淡化政府在补贴中的作用，避免不必要的补贴申诉，另一方面还可以提高补贴的效率。

还有，我国目前的国内立法，作为反补贴诉讼提起的法律依据尚缺乏可操作性，这对针对我国提起的反补贴诉讼难以起到震慑作用。因此，要尽快清理我国的相关法律、法规和政策，完善补贴与反补贴立法。▲

参考文献：

[1]王海东. 《补贴与反补贴措施协议》的误读与建议[J]. WTO经济导刊，2008，（11）.

[2]马晓平，李杰.中国大飞机项目中补贴的必要性初探[J].对外经贸实务，2008，（4）.

[3]屠新泉. 中国加入WTO以来的美国对华贸易政策[J]. 世界经济研究，2007，（11）.

[4]胡晓红. 国外对华产品实施反补贴的法律反思[J]. 法学家，2007，（4）.