找准战略要径走出就业“寒冬”

辛　格

失业是一个经济问题，也是一个政治问题，同时它还是一个社会问题。失业问题长期得不到解决势必影响社会稳定。

失业率上升，是去年世界性经济危机爆发以来困扰中国社会的重大问题之一。而今惊蛰将至，大地回暖，但全球经济衰退的寒流尚在，就业的冬天一时仍难以远去。在“保增长”成为今年中国宏观经济工作主旋律的大背景下，“保就业”任务尤为紧迫，因为扩大消费是本轮促增长的重要途径，而获得持续稳定的劳动收入是广大人民群众放心消费的首要前提。

世界经济危机阴影下的中国就业难题

实际上，2008年前三个季度的就业形势一直风平浪静。有数据显示，前10个月我国城镇新增就业人数达1020万人，提前实现了全年新增就业1000万人的预定目标。在沿海发达地区已经持续了一段时间的“用工荒”现象甚至似乎预示着劳动力供给的某种不足。然而，进入10月份后形势急转直下。随着国际金融危机负面效应的逐步传导和显现，东部地区的沿海外向型中小企业大量倒闭。据国务院一位官员介绍，去年全国有67万家小企业倒闭，直接导致了670万人失业。

在这些劳动密集型企业中工作的劳动者大多是农民工，他们失业后多数选择返回家乡，于是形成了去年第四季度开始的农民工返乡潮。人力资源和社会保障部统计，到11月底已有485万农民工返乡，进入12月之后仅河南省返乡农民工就达到了377万人。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍，有调查显示，到去年12月初，全国29个省市自治区有3000多万农民工返乡，其中有50%是提前回去的，这50%中又大概有40%到50%是由于就业问题提前返回的。

给今年就业安排造成压力的另一支大军是大学毕业生。截至2008年年底，当年毕业的559万名大学生中预计有150万找不到工作。今年大学生毕业人数将达610万，其中就业困难的比例可能将占1/4。几年的数字相累加，今年大学生的就业形势无疑比以前更为趋紧。

人力资源和社会保障部就业促进司于法鸣司长表示，今年全国需要安排就业的人数达2400万，一部分是1300万全国城镇新建劳动力，另一部分是800万下岗失业人员，此外还有300多万人需要待业安置。但另一方面，由于宏观经济形势影响，今年中央制定的就业工作目标任务是：城镇新增就业900万人，下岗失业人员就业500万人，就业困难人员实现就业100万人，城镇登记失业率控制在4.6%以内。与去年相比，今年的新增就业目标减少了100万人，城镇登记失业率调高了0.1个百分点。

失业是一个经济问题，也是一个政治问题，同时它还是一个社会问题。失业问题长期得不到解决势必影响社会稳定。

本轮失业大潮成因不同主体各异

在经济学中，失业由成因不同被划分为三类：周期性失业、摩擦性失业和结构性失业。周期性失业是指受经济周期影响，由总需求不足导致的失业；摩擦性失业是由于劳动力缺乏流动性，信息交流不完全或者市场组织不健全造成的失业；结构性失业是指由于经济结构、增长方式等发生变动，劳动力的供给结构与需求结构不一致导致的失业。

西方的经济学理论认为，摩擦性失业和结构性失业是一种随时都存在的自然性失业，既无法避免，也不必担心。至于周期性失业，一旦经济出现复苏，企业恢复生机，就业人数就会增加，这个问题便迎刃而解。因此，在失业这一问题上，政府的责任只在振兴经济，实现繁荣。但就我国而言，问题并非这么简单。由于城乡二元经济、中央与地方关系等因素的存在，加之农村人口众多，市场经济不发达，人力资源流动渠道不够畅通，摩擦性、结构性和周期性失业问题也都是必须由政府出面通盘考虑，才能化解的问题。

如今我们正在经历的是一轮周期性失业。在成熟的市场经济中，政府通过实施积极的财政和金融政策来复苏经济便可解决周期性失业。但在我国，由于上述因素的存在，很大一部分周期性失业很可能会逐渐向另外两种类型转化，进而由短期失业变成长期问题。因此，除了通过增加政府投资保证增长来保证短期就业率以外，还应当立足长远，从多角度入手破解就业难题。

去年下半年以来，从中央到地方，各级政府部门相继出台了一批促进就业的有力举措，最引人瞩目的是中央强力推出的4万亿元投资计划。除此以外，各地政府出台了以财政补贴的方式鼓励企业不裁员、为安置下岗人员达到一定数量的企业提供贴息、对参加失业保险且短期内能恢复生产的企业，由失业保险基金给予工资性补贴等举措。这些鼓励就业的财政政策，对于上下一心共度时艰有着重要的积极意义。但与此同时，我国的经济特点和人口结构决定了，摩擦性与结构性失业才是我们将长期与之斗争的对象，根治就业问题必须与国家的长远发展目标相结合，与经济的健康发展相结合。如单纯为解决就业而解决就业，很容易出现“暂时就业”、“短期就业”等缺乏质量的就业。

大约10年前国企改革进入攻坚阶段时，曾出现大批国企职工下岗。当时国家采取各类措施，成功渡过了难关。如今国有企业特别是大企业已经具备了较强的抗经济危机冲击的能力，加上政府提供了各种财政性扶持措施，因此在此次就业压力冲击下，并未出现大规模裁员的情况。如今遭遇就业困难的主体是农民工和毕业大学生。要妥善解决这两类人的就业问题，除了加大财政投入进行就业扶持和需求刺激之外，更应当从科学发展的高度出发，从结构调整的角度入手，实现就业质和量的双重提高。

消化农村剩余劳动力的路径选择

反观这次失业农民工返乡潮我们不难发现，其直接成因在于由国际金融危机引发的沿海外向型劳动密集型中小企业大量倒闭。改革开放至今，外贸依存度高、出口产品附加值低逐渐成为我国经济增长的掣肘因素。为此，早有有识之士提出了经济结构调整问题。前一阶段东南沿海地区出现“用工荒”的时候，广东省就主动提出了“腾笼换鸟”的产业结构转型目标。但在实施过程中，由于在产业的承接转移方面存在的一些问题，结果导致了当地外向型劳动密集型中小企业大量倒闭。广东省出现的这个问题并不是独有的，它是我国经济结构转型过程中难以避免的一个普遍矛盾，为了按照科学发展观的要求转变增长方式，势必淘汰一部分劳动密集型产业；但人口众多，文化素质不高的基本国情又要求必须通过发展劳动密集型产业来解决就业问题，激进式的淘汰劳动密集型产业必然会给经济增长和社会稳定造成冲击。

对于这一矛盾，博鳌亚洲论坛秘书长龙永图认为，当前我国的基本国情是仍有几亿农民在农村，而且农民工的平均文化水平还不高。因此，用技术替代劳动的产业升级之路将是漫长的，在一段时间内，劳动密集型产品仍将是出口产品的主体，劳动密集型产业仍将是吸纳就业的主力。他把这种局面形象地表达为：“我们可能还要做三十年衬衫。”

从这一判断出发，要解决农民工的就业问题就应当从满足就业数量和提高劳动者素质两个方面同时入手，这是一个长短结合的解决思路。要实现满足就业数量的目标，就必须大力扶持中小企业的发展。因为中小企业不但占了我国经济总量的一半，而且每年可以吸纳85%的新增就业人口和75%的存量就业人口。一旦出现阻碍中小企业整体发展的问题，首先影响到的就是就业。因此，各级政府有必要进一步放松在审批、税收和融资等方面对中小企业的政策制约，从而努力为中小企业的生存和发展创造更为有利的条件。另外，据调查，在此次返乡的农民工中，有一部分人的目的是回乡创业或回乡就业。对于前者来说，他们运用在外打工多年积累起来的资金、技术和管理经验，回乡寻找合适的项目资助创业，不但能够解决了自身就业问题，还能带动当地一批人的就业；对于后者来说，在沿海中小企业打工过程中掌握的技术也能为家乡同类企业的发展起到积极的推动作用。此时，各级基层政府就更有必要对当地这类中小企业的发展给予关心和扶持。

而从提高农村劳动者素质的角度出发，国家有必要不断增大人力资本的投入。在化解此次失业农民工返乡潮的过程中，各地政府出台了很多以就业培训为目的的扶持政策，例如重庆对返乡农民工就读中职给予2000元学费补贴；宁夏对农民工取得国家职业资格的，单项职业能力补贴200元，初级工补贴400元，中级工补贴600元；安徽加快第一批农民工创业园建设，对有创业愿望的返乡农民工提供培训、政策、资金和场地支持，等等。这种投入既可在短期内稳定返乡农民工情绪，又能发挥提升人力资本的长期作用，比简单地用财政补贴的办法制造一些就业岗位更为有益，因此此类政策有必要加以长期化和固定化。

与此同时，既能稳定就业又能实现产业升级的渠道也是存在的，即大力发展效益好、污染少、吸纳就业能力强的第三产业。经济越发达的国家，第三产业尤其是服务业就越发达，占国民经济的比重也越大。反观我国，虽然近年来服务业的增加值不断增加，但其占GDP的比重却在持续下降，继2006年环比下降0.5%后，2007年环比又下降了0.3%。在整个“十五”时期的大多数年份中，服务业增加值的增长速度都低于GDP的增长速度。为此，无论是从吸纳就业的角度出发，还是从调整宏观经济结构的角度出发，大力发展我国的第三产业都具有重要的战略意义。

为此，一方面需要各级政府放宽对民间资本进入服务业的限制，另一方面，还需要改变地方政府的考评机制。第二产业创造GDP和税收能力都要强于第三产业，尤其在结构转变的初期更是如此。因此，在“唯GDP增长论英雄”的氛围中，地方政府很难有决心将注意力从第二产业转移到第三产业上来。只有摆脱了各地单纯攀比GDP增长率这一桎梏，真正以科学发展观为指导，各地的产业转移和产业升级才可能有持续的保障，并形成全国一盘棋、沿海与内地协调发展的局面。

面对本次失业农民工返乡潮，有学者认为，家庭联产承包责任制是社会稳定的重要保障，因为失业的农民工即使找不到新的工作，仍可以回家务农。这种观点看似有理但不无偏颇。在短时期内，分到农户的土地确实有利于稳定人心，维护社会稳定，但并非长久之计。一来有了城市现代化生活体验的农民工恐怕很难再满足于那围绕着一亩三分地展开的生活；二来之所以当初大批农民外出打工，正是因为农村人多地少，难以消化剩余劳动力。在农业劳动生产率没有提高的情况下，在单位土地上投入过量劳动力并不能发展农业生产，而只能降低人均产出和人均收入。简单地靠土地承包化解农村就业压力的想法，短期或许有效，但长期来看既无法增加农民收入，也不利于三农问题的解决。

其实，实现农村剩余劳动力的就地消化是完全可能的，这也是化解“三农”问题的关键所在。解决这一问题的出路在于，必须从产业革命的高度出发，不断发展农业大生产。这种变革是一个系统工程，必须以实现农业生产的工业化为基础，否则农业生产始终只能在面朝黄土背朝天的小生产圈子里徘徊。从各地已有的发展农业大生产的成功经验来看，农业产业化发展到一定规模后，其涵盖范围将会向着农村经济的各个领域快速而有力地延伸，其吸纳劳动力就业的能力是惊人的。

以笔者调研过的山东寿光为例。多年来，这个闻名全国的“蔬菜之乡”通过发展大棚蔬菜种植，不但使得农膜、大棚建材、种子、肥料等农资产业获得了发展空间，下游的包装、仓储、物流业也获得了发展，随之而来的是管理人员、专业技术人员、信息交流人员等各类相关专门人才的涌入，而产业和人员的发展集中又自然而然地带动了当地餐饮、电信、金融、医疗、酒店、文化教育、娱乐、农业生态旅游等第三产业的发展。在寿光蔬菜批发市场中，目前有110多个中介公司，小商贩达1.2万人；高峰时期，有3000多辆各种车辆为客户服务，场内外共有装卸运输工人1万人；市场周围有300家旅馆、150多家餐馆、11家银行、13家卫生所，还有理发馆、澡堂等，吸纳5000余人就业。因为包装的需要，还建立了附属的绳索、棚布、塑料等物资市场，其中竹竿市场就有1000人就业，各项相加，仅这个市场就带动了5万农民投身第三产业。目前，寿光农民从事二、三产业的比例已经接近50%，第一产业从业人员中纯粹从事农业生产的人员比例也只占80%，由此农村自然而然地走上了城镇化进程，离开耕地的农民们也自然而然地融入了城镇经济发展的洪流。这样一来，农村的剩余劳动力不但没有给政府和社会造成压力，相反还创造出了比他们留在土地上时更多的社会财富。

从这个意义上说，十七届三中全会提出的“农民可以按照依法自愿有偿原则，通过多种形式流转土地承包经营权”伟大构想可谓正当其时。因为土地集中是实现生产集中和经营规模扩大的基础，只有这样才能促使农业小生产转化为大生产，从而既把富余的农村劳动力从土地上解放出来，又能通过发展农村的二、三产业来解决他们的就业问题。

化解大学生就业难题的两重思考

大学生就业难的问题并不是近一两年才出现的。据人力资源和社会保障部的统计数据显示，2001年以来，高校毕业生的就业率一直维持在70%～80%。有资料显示，2002年全国大学毕业生不能就业的人数为44万，2003年这一数字为64万，2004年达到76万，2005年攀升到93万，2006年则突破百万，达到112万。

大学生“毕业即失业”问题的成因是多方面的。前些年开始的大学扩招是一个方面，毕业生就业观念狭窄落后是一方面，而高等教育与社会实际需求脱节也是一个重要方面。

在我国目前的高等教育中，学科设置与市场需求脱节、教学内容陈旧空洞、知识序列单一、理论脱离实际的现象仍然普遍存在。这导致大学生难以找准自身在社会中的定位，毕业后也很难快速投身于实际工作岗位。另外，目前干部与工人身份的差别仍未打破，因此出现企业“技工荒”和大学生就业难并存的现象也是不难理解的。

为解眼下燃眉之急，一些高校陆续推出了毕业生“准就业”措施，即本科生或研究生毕业之后，在一段时期内以研究助理、助手等身份留在学校从事科研或学生管理工作，一方面完成学校科研，增加自身技能，另一方面缓解社会就业压力。在待遇方面，国家财政为这些毕业生支付工资和其他报酬，从项目经费中或其他渠道给毕业生上社会保险。这种“准就业”是顺应现实需要而产生的一种过渡性人力资本投入方式，是解决高校教育与社会需要之间脱节问题的应急性举措，但它同时也带有强烈的阶段性色彩，既不具备长期实行的条件，能提供的岗位数量也比较有限。

在金融危机的阴影下，短期内缓解大学毕业生就业压力的措施可能不外乎以下几方面：一是有针对性地加强就业指导，学校就业指导部门应当尽可能全面地为学生提供就业信息，多方挖掘为毕业生提供进一步有关技能培训的渠道；二是大力开发新的大学生就业领域，打破传统的专业对口思维。例如，有学者建议，此时国家应考虑制定政策并投入资金，聘请毕业大学生前往师资严重短缺的农村地区任教。以聘请50万名大学生到农村任教，月薪3000元为例，国家每年的直接支出是180亿元，这笔投入不但可以解决大学生就业问题，还大大有助于农村劳动力质量的提高。这笔投资取得的经济效益和社会效益恐怕会大于通过投资于基础设施建设来制造就业岗位的投资方式；三是鼓励有能力的大学生自主创业，为此各级政府需要从行业准入、资金支持、人事制度、税费减免等多角度入手加以扶持；四是面向现实，为大学毕业生提供职业教育机会，使得已经具有一定理论基础的大学毕业生拥有更强的实际动手操作能力，从而适应企业的生产需要尽早就业；五是建立健全面向大学毕业生的社会保障机制，为一时无法就业的大学毕业生提供合理的生活补助和职业培训机会，使其保持就业信心，早日就业。

从长远来看，要解决大学生就业难问题，根本途径还是在于高等教育要根据就业结构和市场需求的变化加快教学体制改革，实现由人才供给导向向就业需求导向的转化。为此，大学应当改变只培养研究型人才、管理型人才的传统思路，重视职业教育建设，着力于培养能在新的产业中发挥功能的技术型人才，使高级人才的培养服务于产业结构的升级和科学发展的需要。

综上所述，一方面，在当前这个经济发展的非常时期，为了早日走出经济低谷，稳定就业市场，国家有必要采取各种措施甚至是非常措施来保障和促进就业；但另一方面，就业是经济发展过程中的一个长期性课题，阶段性的就业目标必须满足，但绝不能因此放松对长期就业战略的把握和坚持。尤其是在我国面临着人口红利即将枯竭的时候，更要在满足就业量的同时，抓紧时间提高劳动者素质，从而不断提高劳动生产率，实现经济长期持续的增长。

（作者：本刊高层特约撰稿人）