行政绩效考核制度难题解析

天津行政学院课题组

摘 要：在国内绩效评价的具体做法中，评价的公正性和权威性，评价的可操作性和有效性，评价项目的选择和权数的确定，绩效评价与行政问责的关系，是带有共性的问题。这些问题影响了绩效评价的成效，成为直接阻碍绩效评价推广的难题。天津市东丽区开展政府行政评价活动三年来，对这些问题进行了有针对性的探索，其具体做法对于构建适宜中国特有国情的政府行政评价体系有一定参考意义。

关键词：行政绩效考核；行政绩效评价；东丽区

中图分类号：D63 文献标识码：R 文章编号：1008-7168(2009)02－0045－04

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自20世纪90年代开始，英、美等西方发达国家为适应社会变革和经济全球化的挑战，开展了以政府职能市场化为基本取向的新公共管理运动。在一系列行政改革中，将绩效管理系统引入行政管理实践是一项重要举措，试图以此为契机，寻求一种替代官僚制组织的政府治理模式，以达到改善管理机制、强化行政效能的目的。特别是进入新世纪，政府绩效评价管理已成为行政管理的常态方式和基本手段，渗透到公共管理的各个领域。

中国对政府绩效评价问题的研究基本上是按着“理论引导、地方先行、科学决策、互动共推”的思路循序渐进地开展起来的。在近二十多年，随着行政体制的深入改革及政府管理理念的不断更新和引进，中央部门及一些地方政府相继开始了政府绩效管理和评价的尝试性实践活动。这些做法对于中国政府由“全能型”向“治理型”的转变起了推动作用。但同时，这些具体做法也面临一些带有共性的问题，如

评价的公正性和权威性、评价的可操作性和有效性、评价项目的选择和权数的确定、绩效评价与行政问责的关系，等等。这些问题影响了绩效评价的成效，直接阻碍绩效评价的推广。

针对中国行政评价体系所存在的问题，我们对天津市东丽区开展政府行政评价活动进行了三年的跟踪调查与研究，发现他们对这些问题进行了有针对性的探索，其具体做法对于构建适宜中国特有国情的政府行政评价体系有一定参考价值。

一、确保行政评价公正性和权威性

“公正性”是行政评价体系构成的灵魂。评价的公正与否直接关系到评价结果的可信度，更关系到政府的声誉和执政能力。为了确保评价的公平、公正，以达到评价结果的权威性，行政评价体系必须在评价原则、评价机制和评价方法上进行周密安排。东丽区在行政评价实践中具体做法是:

（一）确立评价体系的原则。在构建绩效评价体系之初，东丽区首先确立绩效考核“要始终坚持与时俱进、鼓励创新、实事求是、公平公正、注重实绩、体现作为、系统全面、突出重点、民主公开、群众公认、科学合理、便于操作”为评价体系构建的基本原则，以确保行政绩效评价的公正合理。

（二）构建公正性评价机制。依据评价体系构建原则，东丽区在具体操作上坚持：业务工作目标设置与部门基本职能和占有的资源相匹配；指标选择与考评主体具有高度相关性和适用性；考评主体与考核客体有相应的距离和利益的非一致性；考评方法与指标特性相对应；考评结果与问责、奖惩制度相对应，确保考评基本原则的实现。

（三）确立多元化考核主体。在构建行政绩效考核过程中，以组建与考核体系相适应的考核机构和考评人员，建立多元化考核主体是顺应考核对象差异性、考核内容全面性、考核指标专业性、绩效维度多元性特征的必然要求，是将“民主公开、群众公认”基本原则落实的组织保证。在具体操作上，东丽区以最大限度地扩大绩效评价主体的参与面为导向，依据绩效考核的性质不同、职能不同和工作内容不同，确立了以区人大代表、区政协委员、村干部为主要成员的公众评价主体，以区级领导为成员的区领导考核主体，以区62个直属部门主要领导为成员的区直部门考核主体，以27个关联主管部门为成员的区主管部门考核主体，以25名综合部门主要负责人为成员的综合部门考核主体的多元化绩效考核主体，并根据不同考核主体的各自优势，分别匹配相应考核评价指标，依据各自评价职能分别负责各项指标的评价，以保证对不同被考核对象客观、公正的考评。

（四）多层次制度安排，确保评价权威性。权威性是任何一个组织推广既定方针和决策不可或缺的内在要素。评价对被考评客体的激励和鞭策作用，完全取决于绩效评价部门是否具有不可动摇的权威性。在政府部门，权威一是来自于行政机关的授予，二是来自于自身出色的工作而赢得的信誉。东丽区在绩效考核中，通过多次层次制度建设，以确保绩效评价的权威性。

1-组织制度。东丽区重新整合成立了以区主要领导为成员的常设机构——区委、区政府绩效考核督察室，直接负责对绩效评价的领导、监察和督促，并在区级组织设置目标管理绩效考核委员会及考核办公室，全面负责绩效考核的组织协调、重大问题的决定、考核方法的实施、考核细则的制定等具体工作，以确立绩效评价组织在行政层级上的权威性。

2-考核制度。一是以制度形式确立多元化考评主体和多样化考评方法，并以“单位自评、组织考核、公示结果、受理投诉、审核批准”规范绩效考核程序，以“严格遵守考核纪律，认真履行考核程序，公平公正，实事求是，不得弄虚作假”，“违纪者视情节轻重严肃处理”等要求严整考核纪律，通过规范化的考核过程和评价结果的公正真实性，维系体系自身运行的声誉，赢得绩效考核客体的信服和社会各界的信任。二是确立以督察立项与考核指标设置相结合、重点工作督察与重点目标考核相结合、日常督察与绩效动态监控相结合的工作机制，并通过绩效评价结果与机关干部年度奖金标准、“争优夺杯”优胜单位评定、单位领导班子考核、领导班子成员业绩考核、干部选拔任用等五方面与相关人员直接利益挂钩制度，以行政授权形式确保绩效评价机构行政效力的权威性。

二、评价指标项目的选择和权数的确定

（一）评价指标项目的选择。评价指标项目的选择直接反映了政府的执政理念和职能导向。政府提倡什么、反对什么，在评价项目上具体反映了出来。落实“以人为本”的科学发展观，以经济建设为中心，坚持经济发展与社会发展并进的原则，是东丽区确定绩效考核内容的主导思想。在具体指标设定中，东丽区依据镇街乡考核系统和区直单位考核系统各自行政职能、工作目标的特性和存在的共性，分设考核指标项目，以形成不同的目标导向。在指标设置上构建“同一基点”竞争平台，以确保考核对象始终处于公平竞争环境。

（二）考核指标具体设定与权数分配。权数作为指标重要程度的认定标志，具有较强的导向作用。东丽区在对指标权数分配过程中，坚持重要性原则，突出“三点”：重点、难点、群众关注点，依据指标的重要性、难易程度和群众关切度对权数进行分配。

1．镇乡街考核系统指标项目选择和权数设定。东丽区镇乡街考核系统依据各行政单位行政职能、工作性质、承担任务项目、绩效形态的共性，按照指标项目设定原则，经过认真筛选，分解细化，将指标与相应权数设置为：经济建设，权数50；政治建设，权数10；文化建设，权数8；社会建设，权数12；重点工作，权数15；区领导评议，权数5，共6项一级指标，并设二级指标20项，三级指标113项。

2-区直单位考核系统指标项目选择和权数设定。区直单位政治、文化、社会建设等项工作具有较强的共性，但具体的业务工作差异很大，而业务工作恰恰是考核部门工作的主要内容。为此，东丽区在指标项目设置过程中，依据区直各单位基本工作职能和所占有的资源，科学合理设置与其相匹配的业务工作项目，并设定相应的考核指标。在权数分配上，具体设定为：业务工作目标，权数65；共性目标，权数20；综合评议，权数15，共三项考核指标。区直单位系统考核指标项目基本为定性指标。按照区委、区政府要求，对每项定性指标确定出关键环节和重要方面，并设置相应的可量化维度和精确的具体标准。考核实践表明，东丽区区直单位考核指标的确立和指标维度的量化，不仅使考核有了比较客观的依据，而且也使考核单位明确了具体工作要求和努力方向。

3-构建融合基点，设定“双创”工作项目指标。镇乡街、区直部门两大考评系统不同指标设置，构成了不同工作目标导向。为了有效融合两大考评系统的公平评价，形成交融接触点，以构建具有共同指向的公平竞争平台，东丽区在对基本工作项目做分类考核的基础上，以“效果突出、内容和方法新颖、工作一流”为基本条件，设立“区委、区政府确定的，集中反映本单位主要职能的重点工作、重点工程、重点项目能够创造性地贯彻落实，高标准完成目标任务的，评选为创新创优”的双创考评加分项目，在两大绩效考核系统之间形成一个交融点。

三、绩效评价的可操作性和有效性

“如何评”是政府行政绩效评价过程中需要解决的又一个难题。这一问题的解决主要是从实践层面去探索，关键是要解决可操作性的问题。评价过简或过繁都会使评价流于形式，达不到评价的目的。东丽区在绩效考核中，按着对考评对象“横到边，纵到底”的要求，将全区经济管理部门、司法及社会事业管理部门、区四大机关、社会团体及其他部门共124个大单位，镇乡街系统7个单位纳入考评范围。在具体考评过程中，以制度形式确定了行政绩效考评原则、考评方法和考核过程。

（一）设置公平竞争平台，合理划分考评系统。东丽区在考核绩效指标项目设立和指标选择过程中，依据城乡行政主体的特性、差异和共性，将全区行政单位划分为镇乡街和区直属部门两大考核系统。基于保证“同一起跑线”上公平竞争的原则，根据各部门的基本职能和所拥有的资源，以目标管理为基点设置相应的具体考核指标，确保绩效考核的公平合理。

（二）基于可比性原则，合理设定指标标准。作为考核绩效的尺度，指标设定标准的意义在于：一是保证评价目的的实现，二是可将不同类型指标数据转化为可比性的分数，以此产生正确的引导作用。为此，东丽区根据所设定指标测评的目的和指标属性的差异，将指标标准分为定量指标标准和定性指标标准，并对定性指标标准设定了相应的等次维度，用数据对各等次进行具体和清晰的界定，以此作为评价标准，确保绩效考核结果的客观有效。

（三）基于可操作性要求，采用多样化考核方法。为了使绩效考核指标准确地反映出实际工作的性质与真实效果，增强可操作性，减少考核评价误差，东丽区在考核方法选择上，针对考核指标的性质、特点、重要程度及所要反映的主要内容上存在的差异，对各类考核项目和具体指标分别设计了不同的考核方法，从而保证了绩效考核结果的真实准确。

（四）实施经常化监控，构建目标考核动态管理机制，确保评级结果真实可信。绩效考核作为政府行政管理的有效工具，既要对事后结果进行评价，又要在事前、事中进行监管，使绩效评价形成动态的、全过程的测评机制。鉴于此，东丽区以通过建立区级常设监察考核工作机构，形成实施经常化绩效监控工作的组织保障；以监察立项与考核指标设置相结合、重点工作监察与重点目标考核相结合等方式，形成考核监察工作运行机制；以建立重点工作项目目标调整程序、重点工作项目绩效核实程序和考核结果投诉受理程序等方式，构建绩效监控工作制度，最终形成执行工作目标动态管理机制。动态管理机制的建立不仅体现了对绩效质量全面管理的理念，而且监控机制的引入可使行政评价体系通过对绩效目标执行全过程的监控，全面掌握各种绩效信息，发现问题，并针对所发现问题提出相应措施，及时纠正，使得行政绩效评价真正发挥监督、约束功能。

四、绩效评价与行政问责的有机结合

国家人事部《中国政府绩效评价研究》课题组在研究报告中将“绩效评价与目标管理责任制紧密结合”作为评价体系建立的首要原则，同时也是检验评价是否有效的重要尺度。目标责任制是对政府管理一种约束性的常规制度，考核需以考评客体的责任目标为依据，测量其实现目标的程度和效果。东丽区在将考核评价与问责制结合过程中，以目标考核为基点，通过绩效考核结果实效化运用，将“绩”与“责”有效地融合到行政评价体系中，这种行政评价机制充分凸显出评价与行政责任关联性的落实。在实行绩效评价的三年中，东丽区每年将各部门的综合评分和分项评分张榜公布，并在全区考核工作总结大会上对考核连续三年排名在前的单位表彰奖励，对连续两年排名靠后的单位领导作批评诫勉、待岗、转岗等方式惩戒，并将绩效评价结果作为单位等级评定、领导成员业绩考核、干部选拔任用的重要依据。这样使各部门、各单位的干部普遍对自身的工作目的、社会责任有了充分的认识，责任感、压力感大大增强，全区干部形成了一种比效率、比贡献、比服务质量的良好风气。

五、结语：几点建议

（一）扩宽公众参与面，引入第三方评价机制，优化考评主体结构与人员配置。从目前国内外行政评价实践来看，行政评价主体除了设立带有官方性质的评价机构以外，一般还设有民间行政评价机构。民间评价机构成员主要来自社会非政府部门，其与政府机构不存在任何隶属关系。这类行政评价机构不受行政机构或行政领导意志的约束和摆布，使评价具有可信的公正性，可以弥补带有政府成分和“长官色彩”的评价机构体制性的不足。东丽区现有评价体系在考评机构和考评人员配置方面，从严格意义上讲，仍属于“内部评价主体”，由此，有必要引入“第三方评价”机制，构建与评价客体不存在任何利害关系的外部考核主体，以形成内部与外部优势互补、各尽职能、相互制约的评价体系。

（二）强化监控、激励力度，真正落实问责制度，注重考核结果实效化运用。绩效考核监察控制是对绩效形成过程的管理，而考核激励是对绩效考核结果的管理。激励作为考评体系中重要的构成要素，不仅在内容方式上要求体现出全方位、多层次——有奖有惩，有褒有贬，而且还要具备必要的强度和力度，真正做到奖励不搞平均，惩处不搞“下不为例”的惯式。东丽区在考核过程监控与考核结果运用制度的基础上，应进一步强化考核结果实效化的运用，以形成不仅“有绩必奖”，而且“有责必问”、“有过必究”的行政问责制与行政评价有机结合的评价体制，以避免行政管理中普遍存在的“奖励有余，惩戒不足”现象的发生。

（三）进一步强化绩效评价在政府管理中的作用，实现行政评价对政府行政决策、行政过程和行政结果的预测、评价、追究和反馈的全程管理。依据现代质量管理理论，工作质量形成于过程。行政绩效评价作为行政工作质量管理的有效工具，其体系应具备对行政行为事前、事中、事后的管理和评价机制，形成对行政行为的全过程、全方位评价，以利于政府管理水平和行政效率的整体提升。为此，东丽区行政评价体系有必要进一步拓展其功效，加强事前、事中的监管，并及时向相关部门反馈，特别是对重大工作项目、重点工程以及关系到国计民生的重要事项应按月、按季进行评价，实现评价体系对政府行政全程的制约、监控作用。

（四）运用科学方法筛选评价指标，增强考核指标适用性，降低绩效评价成本。行政评价指标的遴选，对评价体系构建至关重要。指标选择和设定的科学性、合理性直接影响到指标的适用性和可操作性、评价结果的有效性，以至评价的可信度和权威性。特别是随着形势、工作环境和工作目标的变化，指标的适用性、有效性将会发生变化。同时，过多过繁的评价指标不仅会影响评价的可操作性，而且还会加大评价成本。东丽区现有镇乡街系统考核指标体系分项指标多达129项，存在过多过繁现象。一些指标相关性较高，重复繁杂，多重考核，为此，有必要对指标选择作进一步科学筛选，并实行动态管理，以提高评价效能。具体可采用隶属度和相关性分析方法对指标进行科学遴选①。

注释：

①隶属度概念源于模糊数学理论。元素隶属度定义为：被研究客体中某一元素属于某个集合的程度。在对评价指标进行隶属度分析时，可将行政评价指标体系设置为一个集合，将每一个评价指标视为一个元素。通过问卷调查评议某一指标的隶属度，

如果隶属度值很大（一般应大于0-5），表明该指标在很大程度上属于可采用指标，可保留下来采用第二种方法——相关性分析，作进一步遴选；反之，该指标应予以淘汰。

一些经过隶属度筛选保留下的指标之间可能存在着高度的相关性。这种高度相关性会导致评价对象的信息过度重复使用，增大行政成本，并可能降低评价结果的有效性和合理性。利用相关性分析淘汰一些隶属度较低、且与其他指标高度相关的指标，以降低评价指标的重复程度，从而降低考核成本。经过隶属度分析和相关性分析后，可以构造出科学性较高、合理性和可操作性较强的评价指标体系。

［责任编辑：段志超］