武汉市洪山区义务教育均衡发展的实践与探索

陈国安

洪山区是武汉市唯一有城有乡的二元化中心城区。全区面积570平方公里，辖8街4乡2镇，人口83.8万多(含流动人口)，辖区内高校林立，科研院所众多，人才资源极为丰富。全区现有各级各类学校(园)165所，教职17 523人(其中专任教师5 668人)，学生104 518余人。其中，中学49所(农村学校28所)，教职13 627人，在校学生58 821名；小学52所(农村小学34所)，教职12 150h，在校学生32 846名。

20世纪80年代以来，洪山区教育事业特别是义务教育有了长足发展，呈现出蓬勃发展的局面。“八五”期间，实现了“一无两有”(校校无危房，班班有教室，人人有课桌椅)；“九五”期间，通过了省市“普九”达标验收，标志着洪山区基本普及九年义务教育；“十五”期间，成功创建武汉市教育先进区，义务教育阶段学校整体办学条件有了明显改善，师资队伍得以较大优化，教育教学质量有了显著提高。

但是由于区域内经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，导致义务教育城乡之间、区域之间和学校之间的差距依然存在，而且在有些地方还有扩大的趋势。这种趋势如若继续扩大，势必产生更大的两极分化，并由此造成教育系统内部的富者越富、穷者越穷的恶性循环。最终，可能导致政治、经济的不公，亦即社会的不公。那么，如何公平地分配公共教育资源，逐步缩小地区与地区之间、学校与学校之间办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距，实现基础教育特别是义务教育的均衡发展，以最大限度满足人民群众对优质教育的需要呢?

近年来，洪山区根据区域实际，按照“课题先动、人大促动、政府主动、城乡互动”的总体思路，进行了一些有益的实践和探索。

一、政研一体，合力促进义务教育均衡发展

在推进义务教育阶段学校均衡发展中，能否把社会各界、政府各部门以及关心支持教育事业的各方力量有效整合起来，形成合力，同心同德，共谋发展，至关重要。

1广泛宣传发动，课题研究先行，形成思想合力

在推进义务教育均衡发展的过程中，我们充分认识到思想合力的重要性，以“面向每一个学生，办好每一所学校，关注每一个孩子的健康成长，让所有的学生都充分享有接受优质教育的平等权利”为指导思想，协调全区有关部门深入开展了义务教育均衡发展问题的学习和研讨，广泛进行了宣传动员。

从2006年开始，我们启动了《城乡教育均衡发展现状调查与对策研究》专项课题研究工作，成立了以教育局、老年科协为主体，人大、政协相关人员参加的课题组。两年多来，课题组按照“边研究，边推进”的基本原则，围绕“办好每一所学校，教好每一个学生”的总体目标，突出“深入实际发现问题、围绕问题分析原因、针对原因找寻对策、依据对策督导落实”的工作理念，坚持“科学、有效、创新”的研究思想，通过深入基层学校进行实地考察、问卷调查、座谈、访谈和查阅资料等方式，进行了深入扎实的研究工作，从中获取了大量有价值的信息资料，在认真筛选、整理和反复研讨的基础上，完成了《关于城乡义务教育均衡发展现状调查与对策研究综合调研报告》《关于教育资源整合的专题调研报告》《关于管理体制和校长队伍建设的专题调研报告》《关于教师队伍建设的专题调研报告》《关于流动人口子女接受义务教育的调查与思考》和《城乡学校教育质量的现状与分析》等多项基础性调研报告和相关对策研究，为区人大立法和区政府决策提供了重要的依据。

课题研究的深入开展使我们走出了教育均衡发展一系列观念上的误区，也使我们更加清醒地认识到教育均衡发展就是教育的科学发展观，就是当前教育发展的指导思想。课题研究工作的开展，促进了强大的思想合力。

2人大立法促动，政府积极行动，形成制度合力

推进义务教育均衡发展，立法是关键，制度是保障。为认真贯彻《中华人民共和国义务教育法》和《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，深入落实科学发展观，切实维护教育公平，促进教育均衡发展，洪山区人大多次对教育均衡发展情况进行了调研和督察，并专门召开人大代表会议，为洪山区教育均衡发展广纳计策。2007年5月洪山区人大主任会专门听取了区教育局关于区义务教育均衡发展的专题汇报。2008年6月，受区政府委托，区教育局又向洪山区第十三届人大常委会第十一次会议作了题为《认真贯彻落实义务教育法，促进我区义务教育均衡发展》的报告，并接受了审议。2008年7月，区人大常委会作出了《关于促进全区义务教育均衡发展的决议》(以下简称《决议》)。《决议》以战略的眼光和全局的高度，重申了推进义务教育均衡发展的重要性和紧迫性，强调在推进义务教育均衡发展进程中政府的主导职能作用，强调政府必须将推进义务教育均衡发展作为基础设施建设和教育事业发展的重点，切实予以保障，从而，为洪山区下一步推进义务教育的均衡发展指明了方向，提出了明确要求。

为贯彻区人大《决议》精神，区人民政府也颁发了《关于大力推进义务教育均衡发展的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出了用3～5年左右的时间，基本建立与洪山区经济社会发展相适应的义务教育管理体制、运行机制和保障体系；全区初中学校基本实现标准化，农村学校办学条件显著改善，城区薄弱学校建设明显加强，区域内学校之间在办学条件、教学手段、生均经费、师资水平和教育质量等方面基本均衡，城区基本消除薄弱学校和超级大班现象，基本实现区域内义务教育均衡发展；义务教育发展各项指标全部达到国家、省、市规定标准；义务教育阶段学校内涵发展、特色发展取得实质性进展，优质教育资源总量显著增加，人民群众满意度显著提升的总体工作目标。《意见》特别就完善教育经费保障机制、建立推进义务教育均衡发展专项基金、完善中小学公用经费保障机制、优化教育资源配置、优化教师资源配置、落实扶助机制、建立推进义务教育均衡发展考核问责机制、健全义务教育督导监测机制等方面制定了切实可行的具体办法和措施。由此，我们深切感受到，全区上下关心教育、重视教育、支持教育均衡发展的良好工作局面已经形成。

二、政策倾斜，大力促进农村教育快速发展

教育均衡的最大问题是缩小城乡差别问题。缩小城乡差别，必须切实依靠政策的倾斜和保障，加大经费投入，均衡资源配置，优化管理体制，从而带动农村教育的快速发展。

1资源重组，优化农村学校资源配置

办学条件的均衡是教育均衡发展的前提和基础。实现办学条件的均衡化，首要的着力点应该放在优化配置学校教育资源上，减少甚至消灭弱势学校，使每一所中小学校都能按照法定标准，拥有大致均等的物质条件，实现基础教育规范化办学，从而形成一个公平竞争的教育环境。

为此，洪山区坚持“既考虑长远，也立足当前；既全面发展，也重点突破；既全面规划，也重点推进：既全面整合、也重点扶持”的工作方针，统筹教育规模、质量、结构、效益的协调发展，2008年采取“撤小、并弱、重组”等手段先后对17所农村中小学进行了资源重组，撤销了12所学校，完成了石嘴学校、花山小学、金鹤园学校等农村寄宿制学校的建设。

通过优化资源配置、加大资金投入、改善办学条件等措施，缩小了初中学校之间、城乡学校之间在办学规模、班额、教师配置、生均校舍建筑面积、教学设施设备等方面的差距，体现了义务教育的公益性，也有力促进了教育的均衡发展。

2加大投入，解决农村办学后顾之忧

义务教育均衡发展首要问题是建立义务教育均衡发展所需的投入机制，完善投入行为。为此，洪山区积极建立和完善新的农村教育经费保障机制，设立了每年1000万元的初中标准化专项资金和农村教育专项经费，落实了“普九”债务化解工作和农村学校公用经费，逐步提高了农村学校教师医疗补贴、住房公积金补贴和远郊补贴，增设郊区教师特岗津贴。2007年，为郊区教职工实施免费体检，并投入4.8万元组织30名远郊学校优秀教师代表在暑期赴外地免费疗养。同时，在广泛调研的基础上，先期投入40万元，为左岭、花山片教师开通了上下班大巴，并报请区政府，将完善和开通远郊学校教师上下班班车线路列为政府2008年七件为民办实事之首。2008年，又投入150万元，全面解决了郊区学校教师上下班交通问题。从2007年开始，每年新增202万元，用于弥补农村学校生均人头经费不足，确保农村学校各项工作的正常运转。切实做到了“保工资、保运转、保安全”，教育经费向农村、向远郊学校倾斜。

3理顺关系，完善农村教育管理体制

推进义务教育均衡发展，必须完善教育管理体制，从而促进教育资源在区域范围内实现更加合理的分配，为义务教育均衡发展构建一个新的体制平台。为了全面落实“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，2002年全区所有乡属中学被直接收归区管，同时，撤销了8个乡镇教办。2005年春季，全区农村小学被全部收归区管。为加强对农村学校的管理，教育局成立了教育视导室，设立了各乡镇教育视导员。至此，洪山区在全省率先全面实行农村义务教育“区乡共管，以区为主”的管理体制。

为进一步理顺关系，完善农村教育管理体制，2008年区人大《决议》和区政府《意见》中，又对区政府、各乡镇政府在农村教育管理体制中的主要职责进行了明晰的界定。由此足以凸显政府的主体意识和主导行为。

三、城乡互动，着力推进城乡教育协调发展

科学发展观明确提出要努力促进城乡统筹协调发展。在洪山区具有明显的二元结构特征的情况下，如何发挥城乡各自优势，建立起城乡教育互动机制，统筹推进城乡教育互动发展，也一直是我们深入研究、理性思考和不断探索的问题。

1支教、送教，提高师资队伍整体素质

师资队伍素质的整体差异会直接影响教育的均衡发展。所以，缩小校与校的差距，促进教育均衡发展，关键就是要提高师资队伍的整体素质。尤其是对于薄弱学校，当校舍和教学设备等硬件设施接近好学校时，就应上下结合、内外结合，下大力气抓好师资队伍的建设。针对我区因为典型独特的城乡二元化特点而导致的城乡师资配置不理想、师资结构不合理等发展不均衡的局面，近几年来，我们先后选派了多批次城区学校教师到农村学校支教；有计划地组织了市区级名师和骨干教师送教下乡活动，较好地实现了教育资源的共享，增进了城乡教师教育教学方法的交流和相互间的取长补短，也保障了农村学校教师队伍的不断优化和整体素质的提高。

2挂职、任职，提升学校干部领导水平

学校作为公共教育机构，是推进教育均衡发展的一个重要责任主体，其主要责任是推进学校内不同学生之间的均衡发展，不断提升学校在教育均衡发展中的位次。而肩负这一重任的当然是学校领导干部，能否履行好这一职责的关键在学校干部的领导水平。为此，近年来，我们通过采取从城区示范校(如洪山高中、卓刀泉中学等)中分批选派优秀干部到农村学校(如花山中学、弘光学校等)挂职或直接任职等方式，将好的模式、成功的做法、先进的理念送进农村学校，从而有效地提高了农村学校干部的领导水平。

3捆绑、联体，促进城乡共同发展

相比较而言，城乡教育硬件的均衡较为容易，而软件的均衡则较为艰难。在大力改善农村学校硬件条件的同时，为了更好、更决、更有效地优化其软件条件，充分发挥城区优质教育资源的辐射、带动作用，本着既输血又促进造血的目的，从2007年开始，我们把街道口小学等四所城区品牌学校分别与左岭小学等郊区农村学校“捆绑”在一起。目的是将城区优质教育资源与农村学校整合、联体，并不断引进和完善目标引领机制、动态监控机制和推介激励机制，不断丰富学校间的思想交流会议、教育教学管理研究、集体示范指导等活动形式，促使两所学校实现办学理念共享、资源共享、方法共享、成果共享、荣辱共担，促使农村学校迅速在观念上、管理上、思想上与城区学校广泛接轨。这一做法，有效地促进了农村学校教育质量的提高和城乡学校的共同发展。

四、管理驱动，努力营造争先创优良好氛围

随着学校之间硬件与师资均衡配置的逐步到位，学校之间发展能否均衡的决定因素就在于学校管理的优劣。学校管理对教育均衡发展有很大影响。在教育均衡发展的政策背景下，要真正达成“办好每一所学校，教好每一个学生”的目的，学校必须做出管理的变革，加强教育创新，形成办学特色，树立教育品牌；必须通过管理的创新，驱动学校内在活力，促进争先创优良好氛围的形成。近年来，我们围绕创新管理重点做了两个方面的文章。

1强化绩效管理，构建良性激励机制

绩效管理是一个综合的管理体系，涵盖了人力资源管理的诸多环节，是人力资源管理的核心。正确的绩效管理之道，在于遵循设定目标、业绩辅导与沟通、绩效评估、绩效诊断与提高四个步骤的逐步展开。为此，我们在不断优化管理考核指标体系，加强过程管理和督查指导，狠抓落实的同时，逐步完善绩效管理工作责任制，积极探索构建梯次式动态绩效考核评价新模式。新模式注重把每所学校、每位教师在原有基础上的提高幅度和发展趋势作为衡量和考评的重要内容，从而真正使绩效考核体现出发展性。让每所学校可能、可为、可发展，实现各得其所的适宜发展，让每位师生能获得自主发展的最大增量，并体验发展的快乐，最终实现管理流程的理顺、管理手段的规范、管理者管理水平的提升、员工自我管理能力的提高、学校竞争优势的增强等目标。

2提升学校内涵，走特色发展道路

教育均衡发展的一个要义就是要努力促进学校持续的、特色的发展，其关键就在于学校的内涵发展。为此，洪山区始终把提升学校内涵、促进学校特色形成，作为义务教育均衡发展的着眼点。一是建章立制。科学合理的规章制度乃学校的立身之基。近年来，我们先后出台了《中小学教学质量评估细则》《校本教研管理制度》等一系列工作制度，在教学评估、课程改革、校本教研、教育科研等方面做出了明确规定，力求精细化、规范化、科学化。在教研体制方面，建立“学校——学科片——中心组——项目组”四级校本教研体制，形成了以教培中心为核心，教研基地为依托，中心教研组为载体，全区教师全员参与、整体联动的教研新格局。二是科研兴校。我们始终坚持“科研兴教、科研兴校”的方针，在中小学采取课题引领的方式融科研于教学之中，形成以课题带教学、以科研促教育的工作思路，努力实现“校校有课题，人人都参与”的科研局面。三是精细管理。我们十分注重精细化管理，不断加大教育教学管理力度，努力把追求教育质量作为每一所学校、每一个学科、每一个班级和个人的工作目标，以精细化促标准化，以标准化促均衡发展。四是加强学校文化建设。办好学校特色，创建独有的教育品牌。

通过艰辛的付出和不懈的努力，我们欣慰地看到，教育均衡发展的理念，已经成为了全区广大教育工作者特别是管理者思考、推进工作和指导教育教学实践的基础和准绳；教育均衡发展的意识，已经深深植根于每一个教育管理者的脑海中：推进教育均衡发展，也已成为了全员的共识和期盼。洪山区城乡教育正朝着教育布局合理化、办学设施标准化、师资队伍专业化、干部教师队伍交流制度化、教育资源信息网络化、学校管理规范化等方向迈进。

当然，要全面实现武汉市的义务教育均衡发展是一项十分艰巨而复杂的系统工程，还有许多理论和实践操作层面的问题需要我们作进一步的探索和研究。理论来自实践并指导实践。推进义务教育均衡发展，没有固定的模式，也没有放之四海而皆准的理论，任何科学先进的理论必须与实际情况相结合，才能切实发挥其应有的效能。如何更好、更快地推进义务教育均衡发展，是一个与时俱进的重大课题，需要不断认真研究与实践。我们定当孜孜以求。

(责任编辑：张瑞芳)